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　　□水利部黃河水利委員會 姚文廣

　　黃河是中華民族的母親河，黃河流域是中華文明的搖籃。習近平總書記十分關心黃河，高度重視黃河流域，站在關乎中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，親自擘畫了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略。貫徹落實習近平總書記關于黃河的系列重要論述精神，保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的強力實施，制定“黃河法”十分必要。

　　制定“黃河法”，是深入貫徹落實習近平總書記重要論述和中央有關決策部署的必然要求

　　“黃河寧，天下平”，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。習近平總書記對黃河保護治理和流域發(fā)展提出了一系列明確要求，強調(diào)治理黃河重在保護、要在治理；要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，把水資源作為最大的剛性約束，走生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的路子，讓黃河成為造福人民的幸福河。必須以問題為導向，運用法治手段，將中央一系列決策部署制度化法治化，特別是將其中的針對性、約束性要求轉(zhuǎn)化為法律制度，使法律在黃河保護治理和流域高質(zhì)量發(fā)展中更好地發(fā)揮引領、規(guī)范、推動和保障作用。

　　制定“黃河法”，是系統(tǒng)解決黃河流域特殊突出問題的迫切需要

　　一是依法破解黃河防洪難題。先天不足、后天失養(yǎng)、水沙關系不協(xié)調(diào)，是黃河復雜難治的癥結(jié)所在，洪水風險依然是流域的最大威脅。人民治黃70余年來，雖然實現(xiàn)了伏秋大汛堤防不決口的歷史奇跡，但是黃河善淤、善決、善徙的特性沒有變。下游800公里“地上懸河”形勢嚴峻，一旦發(fā)生洪水決溢，水沙俱下，造成的生態(tài)環(huán)境災難將長期難以恢復，范圍涉及冀、魯、豫、皖、蘇5個省12萬余平方公里，將嚴重打亂國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略布局。黃河下游灘區(qū)不僅是滯洪沉沙的場所和行洪輸沙的通道，也是老百姓賴以生存的家園。河南、山東兩省雖然實施了居民遷建，但仍然有近百萬人民群眾生活在灘區(qū)，防洪保安和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾依然十分突出。同時，灘區(qū)大量土地被劃為基本農(nóng)田，亂占、亂采、亂堆、亂建問題突出，嚴重威脅黃河防洪安全。因此，迫切需要制定“黃河法”，緊緊抓住水沙關系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，構(gòu)建以骨干水利工程為依托的水庫群聯(lián)合調(diào)度機制，建立處理河槽與灘區(qū)、人口與耕地管理關系的法律制度，明確灘區(qū)基本農(nóng)田退出機制，理順與濕地保護等相關主體的關系，確立防洪安全優(yōu)先制度，填補黃河防凌管理的法律空白，規(guī)范黃河水旱災害治理，才能保障黃河長治久安。

　　二是依法破解黃河水資源短缺難題。水是黃河的命脈。黃河屬資源性缺水河流，水資源總量僅占全國的2%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，養(yǎng)育著全國12%的人口，灌溉著全國15%的耕地，承擔著400余座大中城市、縣（市、旗）以及大量能源基地的水源保障任務。黃河的水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超國際公認的40%生態(tài)警戒線，大大超出了其承載能力，嚴重威脅國家水安全，水資源短缺已經(jīng)成為制約黃河流域及相關地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的最大瓶頸。因此，迫切需要制定“黃河法”，把水資源作為最大剛性約束，統(tǒng)籌黃河干支流，完善流域水資源統(tǒng)一配置制度，發(fā)揮水權市場的調(diào)節(jié)配置作用，強化超用水約束機制；將黃河水量調(diào)度管理制度進一步完善上升為法律，增強制度的剛性；建立黃河流域量水而行制度，節(jié)水為重，“有多少湯泡多少饃”，堅決抑制不合理用水需求，全面實施深度節(jié)水控水行動，推進水資源節(jié)約集約利用；建立水資源利用全過程管控制度，充分發(fā)揮黃河水之利，使“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的要求得到全面貫徹落實，提高黃河水安全的保障能力。

　　三是依法破解流域生態(tài)環(huán)境脆弱難題。黃河流域構(gòu)成我國重要的生態(tài)屏障，直接關系國家生態(tài)安全。目前流域生態(tài)退化和環(huán)境污染交織，生態(tài)環(huán)境問題比長江更嚴重、更復雜，其問題表象在黃河，根子在流域，生態(tài)保護任務異常艱巨。黃河上中下游生態(tài)差異巨大，河源區(qū)是黃河主要水源涵養(yǎng)區(qū)，蘭州以上來水量占58%，生態(tài)系統(tǒng)退化造成水源涵養(yǎng)能力降低；上中游流經(jīng)的黃土高原是世界上最大的黃土分布區(qū)，面積達45.4萬平方公里，水土流失嚴重，特別是7.86萬平方公里的多沙粗沙區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，治理難度大；河口三角洲是我國暖溫帶最完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)流量偏低，天然濕地萎縮；支流水污染問題突出。因此，迫切需要制定“黃河法”，落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，建立生態(tài)脆弱地區(qū)水源涵養(yǎng)制度和生態(tài)系統(tǒng)修復制度，明確河源區(qū)保護制度；將水土流失地區(qū)退耕還林還草等政策上升為法律，圍繞水土保持率等指標建立黃土高原地區(qū)生態(tài)考核機制；健全沙地用途管制和沙區(qū)植被保護制度；強化河道生態(tài)環(huán)境治理，依法科學確定黃河河道最低生態(tài)流量；建立河口常態(tài)化生態(tài)補水制度，促進河流生態(tài)系統(tǒng)修復，提高生物多樣性；建立流域農(nóng)業(yè)灌區(qū)科學安全用藥制度，完善流域生態(tài)補償機制，實施水污染、土壤污染和大氣污染綜合治理。

　　四是依法破解黃河特殊管理體制難題。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展涉及上下游、左右岸、干支流，多部門多行業(yè)多領域，“九龍治水”，分頭管理，協(xié)調(diào)難度很大。因此，迫切需要制定“黃河法”，遵循“共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理”原則，堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作機制，建立國家層面的協(xié)調(diào)機制，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機制，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關系；將現(xiàn)有黃河治理保護和流域管理成熟經(jīng)驗、河長制湖長制成熟實踐上升為法律制度，強化流域管理機構(gòu)的作用，完善流域管理體系；建立保護治理的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，促進流域各方同向發(fā)力，同頻共振，同心同向，共同推進黃河流域山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。

　　制定“黃河法”，是統(tǒng)籌推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

　　作為國家確定的第一個流域發(fā)展戰(zhàn)略，必須運用法律這個治國理政最大最重要的規(guī)矩來調(diào)整保障。目前，國家層面有水法、防洪法、環(huán)境保護法、土地管理法等法律，有《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，沿黃省份頒布實施了流域保護治理等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這些立法為黃河治理和流域生態(tài)保護提供了重要保障。但是，現(xiàn)行相關立法相對分散，調(diào)整范圍較為單一，部分制度存在空白，部分規(guī)定針對性不強、銜接性不夠，對黃河特殊河情水情科學把握不足，對流域保護治理和流域經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮不足，缺乏系統(tǒng)整體性的制度安排。應當立足水是黃河的命脈，把握流域水系的完整性、特殊性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性、多樣性，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草沙、上下游和干支流、水域和陸域，圍繞黃河流域保護、治理與發(fā)展的多目標多任務，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、行業(yè)、領域的關系，把黃河保護治理與經(jīng)濟社會發(fā)展更緊密地聯(lián)系起來，以黃河為核心和紐帶，統(tǒng)籌配置各類資源要素，有效管控開發(fā)利用邊界，推動沿黃地區(qū)中心城市及城市群高質(zhì)量發(fā)展，建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，保護傳承弘揚黃河文化。因此，十分有必要專門制定一部具有流域法、綜合法和特別法性質(zhì)的“黃河法”，對現(xiàn)行一般法律制度作出細化、突破和創(chuàng)新規(guī)定。

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。我們相信，通過“黃河法”的制定和實施，加之工程、技術、經(jīng)濟、行政等配套措施的完善，必將形成黃河流域現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的保障，實現(xiàn)“幸福河”宏偉目標！

　　來源：中國水利報 2020年5月22日