堅持流域系統(tǒng)治理 強化生態(tài)空間管控
全面構(gòu)建具有嶺南特色的河長制
廣東省水利廳廳長 許永錁
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要論述，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，這是從保護(hù)生命共同體的角度，運用系統(tǒng)思維強化生態(tài)空間管控，統(tǒng)籌謀劃治水興水節(jié)水管水各項工作的戰(zhàn)略要求。水生態(tài)空間是生態(tài)文明建設(shè)的核心要素，而水生態(tài)空間管控是為了維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用所采取的必要措施。運用系統(tǒng)思維強化水生態(tài)空間的統(tǒng)一管控，對于促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)具有重要作用。去年11月，中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將與河湖管理保護(hù)有關(guān)的部門、區(qū)域、層級以及上下游、左右岸有機地整合到一起，通過一體化的制度設(shè)計，引導(dǎo)解決好我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等復(fù)雜水問題，這是完善我國水治理體系的重大制度創(chuàng)新，也是強化河湖生態(tài)空間系統(tǒng)管控的重要舉措。
廣東素有“嶺南水鄉(xiāng)”的美稱，是全國水資源最豐沛的地區(qū)之一。境內(nèi)河流眾多、河網(wǎng)密布，大小河流約1.1萬條，總長度約6.6萬公里，平均河流密度為0.20公里/平方公里，其中珠江三角洲地區(qū)河流密度達(dá)1.03公里/平方公里以上，為全國河網(wǎng)最為密集的地區(qū)之一。建有水庫8408座，數(shù)量在全國排第三位，總庫容453.07億立方米。豐富的江河湖庫資源為廣東經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要保障，但也給河湖管理保護(hù)帶來了不小的挑戰(zhàn)。
作為改革開放的前沿地，廣東一直秉持著先行先試、大膽創(chuàng)新的發(fā)展理念，近年來結(jié)合山區(qū)中小河流治理和《南粵水更清行動計劃》，堅持流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理，在省內(nèi)部分地區(qū)探索試行了河長制，并取得了階段性成效，為強化河湖生態(tài)空間科學(xué)保護(hù)與合理利用積累了經(jīng)驗。中央《意見》出臺后，廣東更是自我加壓、靠前落實，按照習(xí)近平總書記對廣東提出的“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的要求，定思路、定目標(biāo)、抓落實，全力打造升級版、全覆蓋的河長體系。中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華在近期召開的中國共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會上強調(diào)，要全面推行河長制，充分利用好水資源，進(jìn)一步提高防災(zāi)減災(zāi)能力，采取更加有力措施推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量根本性改善。目前，《廣東省全面推行河長制工作方案》已經(jīng)省委、省政府同意并正式印發(fā)實施，標(biāo)志著廣東河長制工作邁出了關(guān)鍵一步�！斗桨浮吩趪�(yán)格遵循中央《意見》要求的基礎(chǔ)上，堅持流域系統(tǒng)治理，從強化河湖空間管控，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略高度，結(jié)合廣東省情、水情，對構(gòu)建具有嶺南特色的河長制進(jìn)行了大膽探索。
堅持流域統(tǒng)籌，落實系統(tǒng)管控
河湖生態(tài)空間管控布局涉及資源開發(fā)保護(hù)的方方面面，無論是管控制度的制定、管控指標(biāo)的設(shè)立，還是管控措施的落實，都需要打破部門、區(qū)域、層級的壁壘，實行聯(lián)防防控。只有將河湖生態(tài)空間管控融入國家治理體系的系統(tǒng)管控，才能實現(xiàn)黨政齊抓、上下共管、橫向到邊、縱向到底的工作格局。
為此，廣東在嚴(yán)格遵循中央《意見》關(guān)于“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動，堅持問題導(dǎo)向、因地制宜，堅持強化監(jiān)督、嚴(yán)格考核”四個原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合前期開展的中小河流治理和廣佛跨界河、茅洲河等河流綜合整治的經(jīng)驗，提出“堅持流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的指導(dǎo)原則，要求牢牢把握山水林田湖是一個生命共同體的理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，統(tǒng)籌流域和行政區(qū)域，統(tǒng)籌上下游、左右岸和干支流，統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村、水域和陸地，系統(tǒng)推進(jìn)河湖治理與保護(hù)，構(gòu)建安全生態(tài)、蓄泄兼籌、循環(huán)通暢、多源互補的河湖水系。同時，充分發(fā)揮省各流域管理機構(gòu)在推進(jìn)流域片河長制工作中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，促進(jìn)流域與區(qū)域相結(jié)合的河長管理體系落到實處并發(fā)揮積極作用。
注重頂層設(shè)計，力求嚴(yán)格管控
廣東在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)要求，明確到2017年年底全面建立河長制；同時，按照習(xí)近平總書記對廣東提出的“走在前列”要求，明確到2020年年底，全省水資源利用更加充分、水環(huán)境改善更加明顯、水安全保障更加有力，基本實現(xiàn)河暢、水清、堤固、岸綠、景美的總目標(biāo)，努力實現(xiàn)全面落實河長制工作走在前列。
在這一目標(biāo)框架下，結(jié)合國家對廣東生態(tài)文明建設(shè)的考核要求，緊扣河長制主要任務(wù)，嚴(yán)格設(shè)定“用水總量控制”“重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”“地表水水質(zhì)優(yōu)良比例”“基本消除劣Ⅴ類水體”等主要控制指標(biāo)，嚴(yán)守水資源、水環(huán)境、水生態(tài)紅線，并要求全面完成規(guī)劃內(nèi)的中小河流治理任務(wù)，有效遏制亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等現(xiàn)象，強化水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管，實行最嚴(yán)格的河湖管理保護(hù)措施，引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展與河湖資源紅線管控相適應(yīng)。
堅持因地制宜，實施分類管控
廣東省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差異性較大，珠三角地區(qū)和粵東西北山區(qū)在自然稟賦條件和經(jīng)濟發(fā)展程度方面存在明顯差異，對水資源保障需求和河湖管護(hù)要求也各有側(cè)重。廣東在近幾年開展的河長制試點工作中已經(jīng)意識到這一點，并分別在廣州、深圳、佛山等珠三角地區(qū)探索試行了以水污染防治、水環(huán)境治理為主的河長制；在梅州、河源、清遠(yuǎn)等粵東西北山區(qū)探索試行了以中小河流治理與長效管護(hù)、水資源管理、水域岸線管理保護(hù)為主的河長制。從試點效果來看，不僅有效地改善了各地的水生態(tài)環(huán)境，而且極大地提升了區(qū)域水安全保障能力。
在此基礎(chǔ)上，廣東結(jié)合當(dāng)前兩個地區(qū)的發(fā)展定位和實際需求，進(jìn)一步明確了今后珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)河長制的推行模式，分別為：以水環(huán)境治理為主的“構(gòu)建綠色生態(tài)水網(wǎng)”和以水災(zāi)害防治為主的“打造平安生態(tài)水系”兩種模式，對兩個地區(qū)實施差別化、有針對性、可操作的分類管控。其中，珠三角地區(qū)9市注重生態(tài)優(yōu)先，結(jié)合全國水生態(tài)文明城市試點、海綿城市試點建設(shè)，打造水生態(tài)文明城市群，構(gòu)建綠色生態(tài)水網(wǎng)；粵東西北地區(qū)12市注重保障水安全，以中小河流系統(tǒng)治理、長效綜合管護(hù)為依托，結(jié)合美麗城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，打造平安生態(tài)水系。通過因地制宜分類推進(jìn)，促進(jìn)兩個地區(qū)形成相對平衡的發(fā)展結(jié)構(gòu)。
堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)效益管控
對照目標(biāo)設(shè)定的預(yù)期效益，查找現(xiàn)時存在的主要問題，并力求通過管控措施的落地生根，實現(xiàn)預(yù)期效益最大化。廣東正是如此。圍繞中央明確的保護(hù)水資源等六項任務(wù)，廣東進(jìn)一步細(xì)化實化落實措施：在保護(hù)水資源方面，以強化“三條紅線”剛性約束為抓手，進(jìn)一步落實最嚴(yán)格水資源管理制度。堅持節(jié)水優(yōu)先，強化節(jié)水就是減排、節(jié)水就是防污、節(jié)水就是降耗、節(jié)水才能確保優(yōu)化發(fā)展以及“資源有價、污染付費”的觀念，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化水資源配置和調(diào)度，加快開發(fā)利用雨水、再生水等非常規(guī)水源。在防治水污染方面，在落實省水污染防治行動計劃實施方案的基礎(chǔ)上，突出強調(diào)上下游、支流連片區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治。同時，加強河湖跨界斷面、主要交匯處和重點水域的水量水質(zhì)監(jiān)測。在改善水環(huán)境方面，重點強化分類管理，明確提出要加快推進(jìn)重點流域水環(huán)境整治和珠三角河涌河網(wǎng)污染連片治理工作，持續(xù)推進(jìn)黑臭水體整治。在修復(fù)水生態(tài)方面，通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強化保護(hù)河湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間。通過實施水系連通工程，保障河道生態(tài)基流。結(jié)合全國水生態(tài)文明城市試點建設(shè)，構(gòu)建河湖評價指標(biāo)體系。在管理保護(hù)水域岸線方面，加快編制河道水域岸線管理利用規(guī)劃；開展主要江河河道地形測量和險工險段監(jiān)測；依法嚴(yán)格劃定年度河砂禁采區(qū)和可采區(qū)，規(guī)定禁采期。在強化執(zhí)法監(jiān)管方面，計劃適時修訂省河道管理、采砂管理等地方法規(guī)。加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接，強化部門間的聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動和信息共享。與此同時，針對廣東臺風(fēng)和洪澇災(zāi)害頻發(fā)的實際，增加“保障水安全”任務(wù)，強調(diào)要在完善主要江河防洪體系的同時，加快“山邊、水邊、海邊”防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，重點推進(jìn)中小河流治理等水利短板建設(shè)。力求通過不折不扣落實上述措施，引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展布局與生態(tài)文明建設(shè)要求相一致。
加強監(jiān)督考核，明確責(zé)任管控
廣東重視強化以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的組織管理體系建設(shè)，在中央要求設(shè)立四級河長基礎(chǔ)上，明確要建立省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級河長體系，將河長體系延伸至村（居）一級，實現(xiàn)江河湖庫全覆蓋，力求解決河湖管護(hù)“最后一公里”問題。其中，省級總河長由省政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；副總河長由省委專職副書記和省委常委、常務(wù)副省長擔(dān)任；境內(nèi)東江、西江、北江、韓江及鑒江五大河流（流域）分別由省委或省政府負(fù)責(zé)同志擔(dān)任省級河長。各市、縣、鎮(zhèn)總河長，由同級黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，或?qū)嵭须p總河長制。目前，全省21個地級以上市中，已有19個市實行了雙總河長制。
同時，結(jié)合專項考核強化生態(tài)空間管控要求，從嚴(yán)從實壓緊責(zé)任。明確建立河長制考核體系和激勵問責(zé)機制，實行差異化績效評價考核。將河長制落實情況納入廣東省最嚴(yán)格水資源管理制度、水污染防治行動計劃實施情況等考核內(nèi)容，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和整改情況進(jìn)行考核評價，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。同時，探索建立河長巡查制度，以常態(tài)化監(jiān)督倒逼責(zé)任落實，切實提高各級黨委政府的執(zhí)行力。目前，廣東省委、省政府已將全面推行河長制工作列為省重點督辦事項，建立了定期跟蹤反饋機制，并組織水利、環(huán)保、住建、國土等部門開展實地督查，全面壓實各級責(zé)任，確保河長制工作落實到位。
加強宣傳引導(dǎo)，形成管控合力
河湖管理保護(hù)既是政府的職責(zé)，也離不開市場監(jiān)管與社會監(jiān)督，要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和公眾參與作用，進(jìn)一步優(yōu)化配置河湖資源，讓政府和市場“兩只手”相輔相成、協(xié)同發(fā)力。
廣東非常重視加強社會監(jiān)督和宣傳引導(dǎo)，計劃通過實施“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”行動，充分整合水利、環(huán)保、住建、國土等相關(guān)行業(yè)信息資源，開發(fā)建設(shè)面向全省五級河長制的信息管理平臺，對河湖實施全方位的監(jiān)控管理，并通過主流媒體和新媒體向社會公告河長名單，在河湖顯著位置豎立河長公示牌，運用微信、APP等移動互聯(lián)技術(shù)，及時向社會公示河長職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等信息，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督管理。同時，加強宣傳引導(dǎo)，廣泛開展生態(tài)文明和河湖健康教育，樹立河湖管理保護(hù)先進(jìn)典型，曝光涉水違法行為，增強社會各界保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的憂患意識、責(zé)任意識，引導(dǎo)全社會形成關(guān)心、支持、參與、監(jiān)督河湖管理保護(hù)的良好氛圍。
河湖治理是環(huán)境治理的重中之重。功夫在岸上，但效果不僅僅在水中。通過對江河湖庫進(jìn)行系統(tǒng)治理，不僅能夠統(tǒng)籌解決好超標(biāo)排污、侵占河道、圍墾河湖、非法采砂、破壞航道、水土流失等系列突出問題，有效改善生態(tài)環(huán)境、保障水安全，更能通過整合水利、環(huán)保、發(fā)改、財政、國土、住建、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生等諸多行業(yè)資源，帶動整個社會管理水平得到質(zhì)的提升。廣東還將繼續(xù)努力、大步向前，以小切口撬動大改革的思路，借全面推行河長制的平臺，圍繞既定目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真做好河湖管理保護(hù)這篇文章，不斷完善我省水生態(tài)空間管控體系，嚴(yán)守水環(huán)境質(zhì)量底線和水生態(tài)保護(hù)紅線，扎實推進(jìn)流域綜合治理，加快補齊生態(tài)短板，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，為實現(xiàn)走在前列的目標(biāo)提供動力，為廣東綠色發(fā)展再創(chuàng)新優(yōu)勢，力求讓河暢、水清、堤固、岸綠、景美的愿景早日成為現(xiàn)實。
來源：中國水利網(wǎng)站 2017年6月23日
