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　　編者按：2000年浙江省首創(chuàng)我國第一例東陽—義烏水權(quán)交易。邱志榮先生是當(dāng)時親歷者和參與者，之后他進行了思考總結(jié)，2003年寫成論文《東陽義烏水權(quán)交易的剖析與水市場規(guī)范運作之思考》，2015年7月在《中國鑒湖》·第二輯（中國文史出版社，2015年版）全文發(fā)表。值此國家級水權(quán)交易平臺——中國水權(quán)交易所開業(yè)運行之際，特刊登此文，以供借鑒、參考。

　　摘要：中國傳統(tǒng)的水資源分配模式水的所有權(quán)屬國家所有，使用權(quán)的分配一般由中央政府或地方政府確定。這一模式在計劃經(jīng)濟時代起到了調(diào)給人民生活用水、保障農(nóng)業(yè)灌溉和穩(wěn)定社會的作用。進入20世紀90年代后期，隨著不同行業(yè)水資源需求量的增加、水污染加劇、浪費嚴重、水資源短缺，以及水資源開發(fā)主體的多樣化，原有的單一行政性的水分配模式已適應(yīng)不了日益發(fā)展的商品經(jīng)濟社會需要。隨著資源水利概念的提出，為合理配置水資源，采用經(jīng)濟手段作為行政指令分水調(diào)水的一種補充，水權(quán)交易便應(yīng)運而生。

　　本文以浙江東陽、義烏發(fā)生的全國首例水權(quán)交易及引發(fā)的一系例事件為研究對象,較全面回顧分析了過程情況，明確指出東陽、義烏水權(quán)交易是順應(yīng)時勢的創(chuàng)新之舉，但又不是一次較規(guī)范的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。還指出對東陽、義烏水權(quán)交易一般人們都認為是一次水權(quán)交易，但其實引發(fā)了另一處跨流域的嵊州、東陽梓溪引水之爭，而后者更具有現(xiàn)實意義。同時闡述了通過討論和各級政府的重視、主管部門的積極引導(dǎo)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓逐漸走向規(guī)范和有序，既進行了有效實踐，也為研究理論、制定法規(guī)和規(guī)范提供了借鑒。文中既對其水權(quán)交易的積極意義進行了充分肯定，也對實踐過程中的不足從主客觀諸方面進行了分析。本文還從我國水資源的背景狀況和存在問題入手，結(jié)合這次水權(quán)交易提出了一些帶普遍性和有借鑒意義的觀點。并結(jié)合對水權(quán)涉及理論領(lǐng)域的探索，提出了實踐中水權(quán)交易應(yīng)遵循的依法、科學(xué)、合理的基本原則。

　　關(guān)鍵詞：水資源 水權(quán)交易 原則

　　引言

　　2000年11月24日，浙江中部的東陽、義烏兩市進行了我國首例水權(quán)交易，進而引起了全國范圍內(nèi)的水權(quán)實踐和理論探索的大討論。這次水權(quán)交易出現(xiàn)在世紀之交和經(jīng)濟發(fā)達的東陽、義烏決非偶然之事。其中表明要解決我國的水資源短缺問題，完全依靠傳統(tǒng)的水分配模式已難以適應(yīng)，市場經(jīng)濟對水的配置方式必將在經(jīng)濟發(fā)達又水資源余缺不一的地區(qū)對傳統(tǒng)模式進行變革。

　　然由于水法律規(guī)范制訂的滯后，以及客觀條件的限制，和主觀上的利益驅(qū)動，使得東陽、義烏的水權(quán)交易既有其首創(chuàng)精神，符合時代的潮流，對我國水權(quán)制度的改革和水市場的形成有著開創(chuàng)、借鑒和促進的作用，又作為新事物，難免存在不完備之處，尤其是在處置因此而涉及的從另一流域梓溪引水到橫錦水庫的方案和做法上，存在不足和不規(guī)范的問題。

　　“水德含和，變通在我。②”本文通過對東陽、義烏水權(quán)交易事件的回顧、分析和評價，提出了今后水權(quán)交易應(yīng)制定的規(guī)范和遵循的原則，在實踐的基礎(chǔ)上對一些理論問題也進行了探索。希望對當(dāng)今的實踐者和理論研究者提供借鑒和參考依據(jù)。

一、事件經(jīng)過

　　浙江省東陽、義烏水權(quán)交易產(chǎn)生于水資源供求余缺不一的相鄰兩個行政區(qū)域內(nèi)，這兩個市（縣）也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。這次水權(quán)交易，在我國水利史上為首創(chuàng)之舉；在我國當(dāng)今日益發(fā)展的商品經(jīng)濟社會中也是令世人矚目的大事�；仡櫩偨Y(jié)這一事件的過程情況，對分析研究我國水資源狀況，水權(quán)交易的萌發(fā)與發(fā)展，作為政府應(yīng)如何評價、引導(dǎo)和規(guī)范，既是一個必不可少的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也有著十分重要的意義。

　　（一）緣起兩市水資源余缺不一

　　1、東陽、義烏水資源狀況

　　以“建筑之鄉(xiāng)”聞名全國的東陽市，20世紀末以來經(jīng)濟呈現(xiàn)了持續(xù)高速發(fā)展的態(tài)勢。該市總面積為1739平方公里，人口78.6萬。境內(nèi)最大河流——錢塘江的三大源流之一的金華江流入境內(nèi)。金華江又名婺江，河長195公里，流域面積6782平方公里。主源為東陽北江，發(fā)源于磐安縣山環(huán)鄉(xiāng)龍烏尖，西北流經(jīng)史姆（今雙溪），而后流入橫錦水庫，又西流經(jīng)義烏，至江灣與東陽南江匯合后稱東陽江；東陽江全長57公里，多年平均徑流量達8.74億立方米。又西南流經(jīng)佛堂，至金華市區(qū)，與武義江匯合后稱金華江，西北流至蘭溪市后匯入衢江。在東陽境內(nèi)除東陽江外，還有南江及其它溪流，該市水資源總量16.08億立方米。1999年，東陽市農(nóng)業(yè)用水1.8億立方米，工業(yè)供水0.35億立方米，城鎮(zhèn)供水0.22億立方米，水力發(fā)電用水4.52億立方米。該市具有相對水資源較豐沛，水質(zhì)較好的特點。

　　為節(jié)約水資源，提高灌溉效益，1998年東陽市著手對境內(nèi)兩個較大灌區(qū)橫錦水庫灌區(qū)和魏山灌區(qū)進行配套建設(shè)。其中橫錦水庫灌區(qū)是全市最大的一個灌區(qū)，始建于1958年，1964年建成，1984年完成按可能最大暴雨P(guān)MP洪水標準保壩施工任務(wù)。但由于溢洪道進口控制設(shè)施一直未安裝，1.732億立方米的設(shè)計正常庫容只能蓄1.427億立方米。限于當(dāng)時條件，水庫的建設(shè)標準低，質(zhì)量不高，經(jīng)過30多年運行，渠道滲漏嚴重，干渠水利用系數(shù)僅0.5左右，加之田間渠系不配套，普遍采用大水漫灌和串灌，造成整個灌區(qū)上游淹、中游阻、下游旱的水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源浪費嚴重的狀況。實際灌溉面積也逐年減少，到1998年，設(shè)計12萬畝的灌溉能力實際只有8萬多畝。

　　為綜合改善水環(huán)境，東陽市的以上兩個灌區(qū)設(shè)施配套建設(shè)項目被列入了國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水利骨干工程。橫錦水庫灌區(qū)建設(shè)的項目主要內(nèi)容是投入3880多萬元，進行69公里干渠拓寬和防滲襯砌，10公里干渠延伸建設(shè)，5條支渠改建和43 渠道公里防滲加固，4扇溢洪道口弧形閘門建設(shè)等內(nèi)容。

　　項目實施后節(jié)水增效顯著：可通過提高正常蓄水位，增加供水能力2392萬立方米，干渠水利用系數(shù)提高到0.9，渠系水利用系數(shù)提高到0.65，節(jié)約灌溉用水2981萬立方米；擴大灌溉4.59萬畝，恢復(fù)灌溉面積 3.2萬畝，改善灌溉面積8.14萬畝；節(jié)水灌溉面積7.5萬畝，改善排澇面積10.5萬畝，下游河道防洪能力提高到20年一遇。總之，通過開發(fā)改造項目實施，水庫可以新增城鎮(zhèn)供水能力5300萬立方米。水資源利用率在改造建設(shè)中得到了明顯提高。

　　與東陽市毗鄰，同飲一江水的義烏市總面積1103平方公里，總?cè)丝?6萬，有耕地2.3萬公頃。該市人均水資源占有量為1130立方米，但由于地形條件、水污染等原因，雖境內(nèi)�。�2）型以上的水庫有上百座，但總蓄水量僅1.5億立方米，呈現(xiàn)了相對水資源占有量少，受污染嚴重的特點。尤其是該市近年在由小城市迅猛發(fā)展到中等城市，并正朝著大城市發(fā)展的過程中，水成了主要的制約因素之一。1997年以前，居住在城里的人們飽嘗了飲水之苦，義烏江污染嚴重，地下水含有害礦物質(zhì)嚴重超標，當(dāng)?shù)厝速I礦泉水回家飲用、做飯招待客人是習(xí)以為常之事。

　　20世紀90年代以來義烏市在做好水文章上作出了許多努力，但仍滿足不了可持續(xù)發(fā)展的需要。雖前幾年引入市場機制建設(shè)的八都水庫自1997年以來已發(fā)揮了效益（該水庫現(xiàn)年供水量為2300萬立方米，已基本達到設(shè)計要求），使現(xiàn)有供水能力達到日9萬噸，基本滿足了老城區(qū)的供水要求，但義烏新城區(qū)日新月異的發(fā)展，人口和規(guī)模已超過老城區(qū)，整個市區(qū)有常住人口35萬；按照發(fā)展目標，未來10年中，該城要建設(shè)成為50萬人口以上的大城市，因之，水已日益成為制約這座城市崛起的瓶頸。義烏市尋找新水源的愿望越來越迫切，飲用優(yōu)質(zhì)水的希求與日俱增。

　　2、實施水權(quán)交易的提出和主要內(nèi)容

　　在義烏人視野之中，東陽具有得天獨厚的好環(huán)境：與義烏同屬錢塘江重要支流金華江流域位居上游，是該流域內(nèi)水資源相對豐富的一個縣級市，人均水資源2126立方米（比義烏多88%），境內(nèi)擁有兩座大型水庫；庫區(qū)沒有什么污染而水質(zhì)優(yōu)良。兩市不僅毗鄰，而且市中心相距不過10多公里，因此如果能引東陽水進入義烏，同飲上游優(yōu)質(zhì)水，那真是其利無窮。10年前，就有人提議到東陽引水；10年間，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活質(zhì)量要求的提高，喝清純甘甜的東陽水的渴望便更為強烈。

　　精明的東陽人也意識到，通過節(jié)水灌溉工程得到多余的清水不能讓它白白注入東陽江流走，要設(shè)法使其為東陽創(chuàng)造效益。目前橫錦水庫已建成供水能力10 立方每秒的水廠，每年向東陽城供水約1040萬立方米，年農(nóng)業(yè)灌溉用水約5700萬立方米。該水庫在滿足區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉及城市供水水量外，還有1.65億立方米可以利用。除了為全市未來的發(fā)展用水留有余地，豐余的水資源怎樣讓它發(fā)揮更好的效益？東陽、義烏是商品經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這里的人們具有一種強烈的進取精神和創(chuàng)業(yè)意識，市場經(jīng)濟也日益發(fā)展完善。近年水利部又提出了資源水利的理念，合理利用水資源，優(yōu)化水資源的配置，把水當(dāng)作商品已逐漸進入了課題�，F(xiàn)實的狀況和社會環(huán)境終于使東陽、義烏人共同把目光投向了水權(quán)交易。東陽人認識到如果將豐余的1/3水轉(zhuǎn)讓，2/3水作為未來發(fā)展的儲備，這不僅不會影響全市的灌溉和城鎮(zhèn)供水，還可以用轉(zhuǎn)讓金加快全市水利設(shè)施改造步伐，使全市水利建設(shè)上一個新臺階，把節(jié)約用水提高到一個新水平。一個要買，一個愿賣，水權(quán)交易逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　2000年11月24日，是東陽、義烏兩市水利史上的一個值得紀念的日子，也是浙江水利史上的一個值得記載的日子：這兩個市分別由水利部門達成的一致意向后進行投票表決，在雙方均獲全票通過之后，在東陽舉行了一個簡樸而慎重的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)定簽字儀式。

　　協(xié)議的主要內(nèi)容：一是義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)。二是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫原所有權(quán)不變，水庫運用工程維護仍由東陽負責(zé)，義烏按當(dāng)年實際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費（包括水資源費）。三是從橫錦水庫到義烏引水管道工程由義烏市規(guī)劃設(shè)計和投資建設(shè)，其中東陽境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽市負責(zé)，費用由義烏承擔(dān)。

　　（二）梓溪引水引起嵊州方的不滿

　　1、東陽關(guān)于梓溪引水的設(shè)想

　　梓溪發(fā)源于東陽上村鄉(xiāng)澤山，海拔高程850米。梓溪為曹娥江支流長樂江的源頭，位于東陽市境內(nèi)，流域集水面積為77平方公里，占曹娥江流域面積的1.3%，主流長度34公里。流經(jīng)上村、佐村、宅口、巍山等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至巍山鎮(zhèn)尚譽村入嵊州市。在嵊州市境內(nèi)稱西溪（集水面積217.8平方公里），流至長樂鎮(zhèn)與南溪會合后稱長樂江（集水面積877平方公里）。梓溪流域內(nèi)植被良好，自然調(diào)蓄能力強。該流域地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫和，四季分明，雨量充沛。與金華江屬二個流域。為了充分利用梓溪流域水資源，東陽市規(guī)劃在梓溪流域興建廈城水庫，實施二級水電開發(fā)，并準備投資3000萬元，開挖8公里隧洞，將二級電站發(fā)電后的尾水引入橫錦水庫，這樣每年可增加5000多萬立方米的蓄水。按東陽通過多家媒體的說法，也就是橫錦水庫每年賣給義烏市的近5000萬立方米的水，只占水庫蓄水量的八分之一左右，且這部分水并非橫錦水庫原有的水，而是通過調(diào)節(jié)引梓溪流域入橫錦水庫的水。

　　關(guān)于梓溪流域水資源開發(fā)的提出在東陽已非一日，現(xiàn)有資料表明東陽市人民政府于2000年10月23日曾以《關(guān)于梓溪流域水資源開發(fā)規(guī)劃的批復(fù)》，致該市水利水電局：“市水利水電勘測設(shè)計所編制的梓溪流域水資源開發(fā)規(guī)劃報告，市政府原則同意該規(guī)劃，請協(xié)助開發(fā)業(yè)主抓緊組織實施�！辈⒂谑悄暌验_始了部份地質(zhì)勘探等基礎(chǔ)工作。

　　東陽方不但編制了批復(fù)規(guī)劃，還將準備在梓溪引水之設(shè)想與水權(quán)交易的報道聯(lián)系在一起，作為一個組合事件，同時在全國多家新聞媒體進行宣傳，似乎此引水方案已經(jīng)確定，工程將要實施。

　　2、毗鄰嵊州方的反響

　　嵊州市位于東陽市北緣，嵊州對毗鄰地東陽、義烏的水權(quán)交易首先是帶著關(guān)注的態(tài)度來對待的。然這一水權(quán)交易給嵊州人不僅是啟示，很快從媒體上得知東陽將從梓溪引5000萬方水到橫錦水庫，買橫錦水即是買梓溪水。于是隨之而產(chǎn)生了疑慮，義烏買東陽橫錦水需付款，要訂協(xié)定，而流經(jīng)嵊州境內(nèi)曹娥江支流長樂江上的梓溪水將大部被引入東陽屬另一流域的橫錦水庫之中，照此，東陽有水權(quán)，嵊州是否也有水權(quán)？嵊州方的權(quán)益有否受到了損害？引梓溪水應(yīng)經(jīng)過那些程序和手續(xù)？針對東陽方在全國媒體接二連三的報道，似乎引水既成事實，將要實施，嵊州方意識到自身利益受到侵害，終于再難沉默，于是2001年4月1日《紹興日報》上發(fā)表了記者壽為國的報道《東陽“賣水”賣的是誰的水》，其中指出“具體分析‘東陽——義烏’水權(quán)轉(zhuǎn)讓事件，不難發(fā)現(xiàn)，東陽名為賣橫錦水庫水資源實際上賣的是梓溪水資源�！庇謺r嵊州市水電局負責(zé)人指出：“一旦東陽實施梓溪引水工程后。原來每年流入長樂江的數(shù)千萬立方米水資源將被引作他用，長樂江來水將大大減少，甚至有可能形成局部斷流，從而對南山水庫灌區(qū)10萬畝農(nóng)田灌溉，對嵊州城市供水造成影響，同時也使一些國家已投入大量資金建設(shè)的水利工程難以發(fā)揮效益。”

　　與此同時嵊州市又正式行文向浙江省水利廳上報了《關(guān)于東陽市計劃興建梓溪跨流域引水工程將對我市帶來嚴重影響的反映》的專題文件，指出了：“此舉將嚴重影響我市水資源的供求平衡；將嚴重影響我市已建和在建水利工程效益的發(fā)揮；將嚴重影響我市曹娥江流域生態(tài)平衡”等問題。

　　3、引發(fā)了關(guān)于水權(quán)實踐和理論的討論

　　2001年2月10日《中國水利報》頭版頭條報道了《東陽把5000萬方水權(quán)賣給義烏》后，《中國水利報》同時刊發(fā)了評論《中國水權(quán)實踐的起點》，其中給予高度評價，指出：“東陽——義烏”水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗告訴我們，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，水權(quán)理論對水權(quán)實踐具有不可替代的重大指導(dǎo)作用，水權(quán)實踐迫切需要水權(quán)理論的指導(dǎo)。同時我們也要看重群眾的首創(chuàng)精神，深入實際認真搞好調(diào)查研究，認真總結(jié)和學(xué)習(xí)充滿活力的新鮮經(jīng)驗，在實踐中不斷檢驗理論和發(fā)展理論。

　　《中國水利報》還認為：東陽、義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功實踐對于我國的水資源管理具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。兩市水權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)驗將對全國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓起到積極的示范作用。可以預(yù)見，在今后的幾年中，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐會在全國許多地區(qū)不斷進行，特別是在跨流域調(diào)水、跨地區(qū)引水以及節(jié)水工程的建設(shè)方面，水權(quán)轉(zhuǎn)讓手段將會得到越來越廣泛的應(yīng)用。

　　在對東陽、義烏水權(quán)交易充分肯定的同時，《中國水利報》還提出了一些相關(guān)的問題：東陽、義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓還將促使我們思考一些更深層次的水資源管理問題。首先，我國的《水法》及相關(guān)的法規(guī)政策，很少涉及水權(quán)的內(nèi)容，更沒有論及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，因此，盡快建立和完善相應(yīng)的法律、法規(guī)是完全必要的。其次，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該有良好的基礎(chǔ)條件，要有高質(zhì)量的水資源規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓要在水資源的有效量非常清晰的情況下才能很好地進行；水權(quán)轉(zhuǎn)讓前還要論證對周邊地區(qū)、其它用水戶及環(huán)境等方面的影響；水權(quán)要得到合理的分配和確認；要有良好的水權(quán)轉(zhuǎn)讓（交易）制度。這些都是擺在我們廣大水利工作者面前艱巨而迫切的任務(wù)。

　　不久，水利部部長汪恕誠發(fā)表了講話：“水權(quán)的應(yīng)用，可以有效地提高水資源的優(yōu)化配置，有利于提高用水效率�！彼�認為，浙江的這次水權(quán)交易是我國水資源改革的重要嘗試。這種水權(quán)交易在南水北調(diào)后，將會經(jīng)常碰到，所以這次的水權(quán)協(xié)議對正在進行的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》前期工作有著重要意義。

　　浙江省水利廳廳長張金如對這次水權(quán)交易高度贊賞，認為這個事件的重要意義至少有四：一是實現(xiàn)“雙贏”，對兩市的經(jīng)濟發(fā)展都有利。二是有利于運用市場優(yōu)化配置水資源。三是為跨流域或跨區(qū)調(diào)水探索了市場協(xié)調(diào)機制，跨流域、跨區(qū)調(diào)水涉及問題較為復(fù)雜，上級行政機關(guān)組織和協(xié)調(diào)耗時耗力，往往難以達成一致；東陽和義烏兩市自行達成一致意見的重要原因是雙方從用水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場角度出發(fā)，利用市場原則來運作。四是為兩地資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建和區(qū)域合作、共謀發(fā)展進行了有益的探索。

　　義烏市委書記勵志海對本次水權(quán)交易站在戰(zhàn)略的高度進行了具體分析：義烏市目前的水資源狀況如不解決，會成為制約全市實現(xiàn)現(xiàn)代化和建成50萬人口以上商貿(mào)名城的瓶頸。通過購買水權(quán)解除這個瓶頸，也就為義烏的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件，也使水資源得到了合理、有效的利用。如果通過政府行為的方式來解決，可能還要拖上好幾年，也可能是“強扭的瓜不甜”。從表面上看我們花了2億元，其實很合算，一是我們境內(nèi)再也沒有造一個5000萬立方米以上的蓄水水庫的條件；二是即便有條件建水庫，近期的供水、水質(zhì)還是不能保證；三是現(xiàn)在我們花的錢相當(dāng)于每立方米4元，如果自己建庫再加2元還不夠。

　　東陽市領(lǐng)導(dǎo)對“雙贏”的交易作了充分說明：轉(zhuǎn)讓給義烏的水是豐余的棄水。實施節(jié)水工程得到的豐余水相當(dāng)于每立方米1元錢，轉(zhuǎn)讓給共飲一江水的毗鄰市后回報卻是每立方米4元錢，讓義烏擺脫了水困，自己則充分利用了水資源的價值，促進了水利建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展，可謂兩全齊美。

　　嵊州方通過新聞媒體報道了對梓溪引水的不同看法后，迅速引起了各級媒體的關(guān)注，不但是本省新聞機構(gòu)爭相傳媒，一些全國級的新聞媒體也連續(xù)報道，其中又以《文匯報》最為集中，嵊州、東陽、義烏都通過媒體發(fā)表了各自的觀點。

　　嵊州方（2001年4月19日）

　　嵊州方認為，由于流經(jīng)嵊州的另三條曹娥江支流中的黃澤江、澄潭江缺乏控制性蓄水工程，新昌江水質(zhì)污染嚴重，優(yōu)質(zhì)用水只能靠長樂江。目前，長樂江流域有人口40多萬，占全市總?cè)丝诘?9%，耕地面積25萬畝，占全市的60%多，國內(nèi)生產(chǎn)總值66.5億元，占全市的70%，水資源占有量卻只有全市平均水平的30%多。而嵊州市的水資源人均擁有量為1700立方米，本來就與全省平均水平2300立方米相距甚遠，長樂江流域水資源人均占有量更只有600平方米，為極度缺水地區(qū)。

　　同時指出，如果東陽市要在梓溪建引水工程，跨流域?qū)㈣飨?/6的水賣掉，將使得整個嵊州的經(jīng)濟陷入困境不說，老百姓的生活用水也將得不到保障，更不用說農(nóng)業(yè)用水了。歷史上這里村與村之間為爭水就經(jīng)常發(fā)生過暴力沖突事件，群眾對水的問題一向比較敏感。如果人們最基本的生命權(quán)得不到保障，就將引起上下游間的嚴重糾紛和社會不穩(wěn)定因素，這是絕不能忽視的。而且，它還將嚴重影響到長樂江流域已建成和在建水利工程效益的發(fā)揮。嵊州市涉及梓溪水源開發(fā)利用的水利工程僅在建的投資就達1.5億元以上，這些工程都是經(jīng)過行政主管部門審批，由國家投資的，東陽方不能因局部區(qū)域的利益擅自調(diào)整而使嵊州蒙受巨大損失。

　　嵊州市還強調(diào)，東陽要將梓溪水賣給義烏，有幾個問題值得探討。首先，行政區(qū)域與流域是兩個概念，水資源應(yīng)按流域分配，由流域統(tǒng)一管理。梓溪在東陽，東陽自己要用水可以按一定比例分配，但絕對無權(quán)單方將其拿來買賣；其次，相對嵊州來說，東陽用梓溪水也只該占小頭，但現(xiàn)在卻仗地理位置的優(yōu)勢，要把流向缺水地區(qū)的水賣掉，依法依理都說不通；再則，水庫是否能將流經(jīng)的水資源當(dāng)作自己的財產(chǎn)進行買賣還值得商榷，水本身無價，作為商品買賣的應(yīng)是它的附加值，即水利工程的建設(shè)、管理、維護等費用，永久使用權(quán)是否能賣呢？

　　嵊州市市長陳月亮指出，任何事情都得按規(guī)章辦理，希望東陽方能根據(jù)跨流域引水程序辦事。在協(xié)調(diào)、報批等手續(xù)均未辦的情況下，東陽方就單方面在國家級新聞媒體上發(fā)布在梓溪跨流域引水的消息，是很不嚴肅的，容易制造矛盾，并給各方面工作帶來被動。

　　東陽方（2001年4月23日）

　　東陽方則又說明東陽市將每年5000萬立方米水權(quán)永久性地賣給義烏，這5000萬立方米水并非全是來自梓溪的水，其中梓溪的水只有3000萬立方米，另2000萬立方米的水則來自同屬東陽境內(nèi)的秀石坑和上村溪，也就是說，梓溪的水并非如嵊州方所說有5/6被截去流入水庫，而只是截流了約1/2，另有超過3000萬立方米的水還是能流向下游的長樂江，惠及嵊州人民，不太會影響嵊州的農(nóng)田灌溉和生活用水，嵊州方夸大了梓溪水的惠及面積。將一部分梓溪水截流后流入橫錦水庫，原流向嵊州豐潭水庫的梓溪水自然會斷流，豐潭水庫是南山水庫的上游，因此，截流對豐潭和南山水庫的影響是毋容置疑的。嵊州方在建和將建的水利設(shè)施會因為梓溪截流而造成損失，但這是嵊州方面的責(zé)任。嵊州方本應(yīng)該充分預(yù)計到2002年東陽會自行開發(fā)梓溪水資源，而不應(yīng)一廂情愿地將梓溪的水資源使用期拉長。

　　義烏方（2001年4月26日）

　　對嵊州、東陽為梓溪引水爭論不息的糾紛，義烏方顯然不愿介入其中。義烏方認為，東陽市賣給義烏市的年5000萬立方米水，用的是梓溪的水，這一點義烏方開始并不知道，因為橫錦水庫的水本來就十分充裕，每年都有大量的水白白流棄。在東陽、義烏水權(quán)交易談判過程中沒有人提起過要引梓溪水入橫錦水庫。而對于義烏方來說，取水口是在橫錦水庫，而橫錦水庫的水來自何處對義烏來說并不重要。無論東陽市是否截梓溪水入橫錦水庫，都不會影響東陽、義烏間的這次水權(quán)交易，因為本次水權(quán)交易已經(jīng)于去年11月下旬簽了協(xié)議。義烏方已經(jīng)交了首筆2000萬元購水款，有關(guān)引水的各項工作已經(jīng)開始。按照計劃，明年6月底前可以完成從橫錦水庫到義烏的30余公里引水管道工程。

　�。ㄈ�）在實踐中不斷探索與規(guī)范

　　1、上級政府、部門進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)

　　隨著東陽嵊州水權(quán)之爭的不斷升級，以及雙方向上級部門和政府的報告和要求，浙江省水利廳幾次召集嵊州、東陽方征詢對有關(guān)此事的意見，進行協(xié)調(diào)，希望平息爭論，由省水利廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。2002年3月18日，浙江省副省長章猛進在杭州主持召開關(guān)于嵊州市、東陽市梓溪流域引水糾紛協(xié)調(diào)會，提出了討論糾紛解決的原則：

　�。�1）根據(jù)《水法》的規(guī)定，水資源歸國家所有。因此，在水資源開發(fā)中，縣與縣之間有糾紛，由市級政府負責(zé)協(xié)調(diào)；市與市之間有糾紛，由省政府負責(zé)解決。

　　（2）在流域水資源分配和開發(fā)中，應(yīng)當(dāng)遵循上下游統(tǒng)籌兼顧的原則，充分考慮下游的生活、灌溉和生態(tài)用水。

　　以上原則的確定表明了省政府的這次協(xié)調(diào)依據(jù)是水法規(guī)；本次糾紛由省政府進行協(xié)調(diào)，也體現(xiàn)了在水權(quán)問題上省政府的權(quán)威性。會議聽取了嵊州、東陽市政府關(guān)于梓溪流域引水問題的意見，省水利廳提出的協(xié)調(diào)建議，認為：鑒于嵊州、東陽兩市政府1993年簽訂的《關(guān)于建造嵊縣豐潭（夏城）引水工程協(xié)調(diào)紀要》今年底將到期，兩市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國水法》的有關(guān)規(guī)定，本著團結(jié)協(xié)作、互相支持的精神，依法解決梓溪流域引水的有關(guān)問題。會議議定：

　�。�1）為保證渡汛安全，東陽市夏城電站水庫大壩在今年汛期不得施工。鑒于夏城電站水庫工期推遲，為充分利用水資源，豐潭引水隧洞封洞時間延期至2003年12月30日。屆時封洞方案由省水利廳研究確定，東陽市政府組織實施。

　�。�2）東陽市夏城電站水庫大壩擅自開工違反了水利工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，必須補辦審批手續(xù)。

　�。�3）省水利廳要按照《中華人民共和國水法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊做好梓溪流域水資源配置規(guī)劃，經(jīng)批準后組織實施。東陽市如在近期開發(fā)梓溪二級電站，其發(fā)電尾水必須流入本流域。

　�。�4）嵊州、東陽市要吸取教訓(xùn)，從大局出發(fā)，團結(jié)協(xié)作，依法開發(fā)利用梓溪流域水資源。東陽市要積極幫助嵊州市做好興建上俞水庫和南山水庫引水工程的政策處理等工作。省里將對嵊州市建設(shè)上俞水庫給予一定的資金支持。

　　至此，關(guān)于東陽、嵊州在梓溪引水上的爭論和矛盾告一段落。由東陽、義烏水權(quán)交易引發(fā)的另一件跨流域引水的糾紛，由無序開始進入了有序的開發(fā)利用程序。回顧其進展過程，可以發(fā)現(xiàn)之前是在本流域中的一次水權(quán)交易，到后來成為跨流域的水量分配和用水的一次深度實踐，難度要比前者更大、更有其實踐意義。

　　2、編制流域水資源配置專項規(guī)劃

　　2002年6月11日，浙江省水利廳以“浙水計[2002]57號文”下發(fā)《關(guān)于下達梓溪流域水資源配置規(guī)劃任務(wù)書的通知》，將梓溪流域水資源配置規(guī)劃任務(wù)書下達給浙江省水利水電勘測設(shè)計院，明確提出了規(guī)劃指導(dǎo)思想，基本原則和規(guī)劃目標。

　　其中明確指導(dǎo)思想為：要全面貫徹國家新時期的治水方針，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為編制規(guī)劃的主線，堅持興利除害結(jié)合、開源節(jié)流治污并重，通過水資源的全面節(jié)約、有效保護、優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用、綜合治理和科學(xué)管理，促進人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。為邊界河流水資源的開發(fā)利用和保護提供有關(guān)依據(jù)，避免水事糾紛的發(fā)生，促進團結(jié)治水。

　　根據(jù)指導(dǎo)思想，依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃以及當(dāng)?shù)貙嶋H，確定了五條基本原則：

　　（1）堅持水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。指出水資源開發(fā)利用要與經(jīng)濟社會發(fā)展的目標、規(guī)模、水平和速度相適應(yīng)，并適當(dāng)超前。要結(jié)合流域所屬縣、市“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十五計劃和遠景規(guī)劃目標綱要”及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃，為提高流域國民經(jīng)濟整體水平服務(wù)。

　�。�2）堅持全面規(guī)劃和統(tǒng)籌兼顧的原則。要求堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、除害興利結(jié)合，開源節(jié)流治污并重，防洪抗旱并舉。妥善處理上下游、左右岸、干支流、城市與農(nóng)村、流域與區(qū)域、開發(fā)與保護、建設(shè)與管理、近期與遠期等各方面的關(guān)系。

　�。�3）堅持水資源可持續(xù)利用的原則。要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，當(dāng)?shù)厮�與外流域調(diào)水、對需水要求與供水可能進行合理安排。在重視水資源開發(fā)利用的同時，強化水資源的節(jié)約與保護以提高用水效率為核心，把節(jié)約用水放在首位，積極防治水污染，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

　　（4）堅持科學(xué)治水、依法治水和團結(jié)治水的原則。

　�。�5）堅持因地制宜、突出重點的原則。

　　在以上基礎(chǔ)上確定了規(guī)劃目標：適應(yīng)經(jīng)濟、社會的發(fā)展和環(huán)境改善等方面的需求、合理配置水資源、提高水資源的工程布局和工程措施，提出建立健全的水資源管理體系和管理制度、辦法等非工程措施。

　　以上指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃目標的提出，作為水資源配置規(guī)劃工作也是首創(chuàng)。政府通過行政手段調(diào)整，依據(jù)科學(xué)規(guī)劃，為水資源配置提供了思路和依據(jù)，一改以往的粗放型和隨意性的水量分配。對此規(guī)劃任務(wù)書，嵊州、東陽雙方政府均未提出原則不同意見。

二、積極意義和存在問題

　　評價東陽、義烏水權(quán)交易，涉及到諸多內(nèi)容，關(guān)系到之后如何實施對水權(quán)制度的改革的問題，因之，必須從在對傳統(tǒng)的水分配方式進行研究中來認識此水權(quán)交易的意義，要從法規(guī)、水資源現(xiàn)狀、對全國的指導(dǎo)意義等方面來認識和思考，以為今后實踐和理論提供借鑒。

　�。ㄒ唬┐龠M對我國水權(quán)改革認識上的提升

　　自水權(quán)轉(zhuǎn)讓討論以來，社會各界廣泛參與討論，反響熱烈，隨著討論不斷深入，一些基本觀點已逐步形成一致，被廣泛認同。

　　1、建立水權(quán)制度是水利改革的重要內(nèi)容。

　　長期以來我國用計劃手段配置資源，水資源產(chǎn)權(quán)主體混亂，缺乏流轉(zhuǎn)制度，不利于調(diào)動人們節(jié)約用水的積極性，是水資源配置效益低下的關(guān)鍵原因。隨著水緊缺的日益嚴重，各國包括市場經(jīng)濟國家都普遍通過立法規(guī)定水資源為公共所有，并完善水權(quán)制度，實行水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、水資源適度的有償使用和轉(zhuǎn)讓等，以優(yōu)化水資源配置，提高水的利用效率，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水的需求。

　　水權(quán)，也稱水資源產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利。它包括4項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。水資源產(chǎn)權(quán)，或水權(quán)，是水資源所有權(quán)、水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。水資源的國家所有制決定了水資源管理和保護的主體是國家，決定了中央政府可以主導(dǎo)流域內(nèi)地區(qū)間水的分配，可以實施跨流域和跨地區(qū)之間的調(diào)水工程，可以采取行政的、經(jīng)濟的等各種手段來保護、管理水資源。

　　水資源所有權(quán)和使用權(quán)分離是水資源轉(zhuǎn)讓的前提。我國明確規(guī)定水資源屬于國家所有。對國有資源或國有資產(chǎn)而言，所有權(quán)和使用權(quán)可以分離是不爭的事實。雖然法律上還沒有明確規(guī)定水資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離，但在法律上要研究和明確，這是必然的趨勢。由于水資源屬國家所有的特定性，一般來說，水資源所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓實質(zhì)是轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)及派生的權(quán)屬。

　　國家可以通過行使使用收益權(quán)，通過建立水資源有償使用機制，而適度地將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場主體，并可以允許市場主體依法進行使用權(quán)的有償流傳。

　　市場經(jīng)濟體制下，實行多渠道、多層次投資開發(fā)利用水資源，加強水權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理，實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，實行資源有償使用和轉(zhuǎn)讓，有利于促進經(jīng)營者和使用者對資源的合理開發(fā)利用，提高資源利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

　　2、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水市場建立是必然趨勢

　　黨的十五屆五中全會指出：要改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調(diào)動全社會節(jié)水和防治水污染的積極性。水權(quán)轉(zhuǎn)讓、建立水市場是貫徹黨的十五屆五中全會精神，實現(xiàn)水資源有效管理和優(yōu)化配置的重要舉措。為了解決我國洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化的三大問題，必須順應(yīng)形勢，與時俱進，實行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，建立水市場。水權(quán)轉(zhuǎn)讓表明在水資源開發(fā)利用和管理上進入一個新的階段，對水利改革、解決水資源的開發(fā)利用、節(jié)約用水、實行可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

　　在現(xiàn)實轉(zhuǎn)型期條件下，我國的水市場只能是一個準市場。所謂準市場是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發(fā)電、航運、生態(tài)等其它方面需要的基礎(chǔ)之上，兼顧各地區(qū)的基本用水需求，部分多樣化，用水市場化，在上下游省份之間、地區(qū)之間和區(qū)域內(nèi)部按市場化加以配置，這是一個完整的、宏觀和微觀相結(jié)合的供水水資源市場。

　　水市場的建立應(yīng)該肯定以下幾點：第一，要認識到水是商品，是有價的；第二，水權(quán)是有價的，是為實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用服務(wù)的；第三，水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、可以交易的；第四，通過核算，通過協(xié)商，最后由政府來定價。

　　水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場也可以通過非市場來解決，但單獨哪一種都不是最佳方式，水資源的配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經(jīng)濟機制和利益機制的分析，積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準市場”。準市場的實施由“政治民主協(xié)商制度”和“利益補償機制”等輔助機制來保障，以協(xié)調(diào)地方利益分配，達到同時兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標和縮小地區(qū)差距，保障各方利益的公平目標。流域統(tǒng)一管理應(yīng)和“準市場”、“地方政治民主協(xié)商”有機結(jié)合，通過不斷的制度創(chuàng)新，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規(guī)的形式加以確定。

　　3、水資源分配的科學(xué)性是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)

　　長期以來，各地對水資源開發(fā)利用大都作了量的規(guī)劃。近年來針對用水緊缺的矛盾，編制了許多水量分配的方案。然而今天我們從水資源可持續(xù)發(fā)展和建立水市場、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的角度來分析就發(fā)現(xiàn)這些規(guī)劃、方案的粗放，局限性較大，科學(xué)性不夠，難以進行實際操作。而實現(xiàn)這些規(guī)劃和方案的手段也比較落后，這反映了在現(xiàn)實生產(chǎn)力水平條件下，水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理和配置上的科學(xué)性層次還有待提高。水權(quán)對水資源管理水平提出了很高要求，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須建立在水量科學(xué)分配的基礎(chǔ)上。水資源的特性是動態(tài)的，它不同于土地和礦藏等相對靜態(tài)的資源。水資源在流域和區(qū)域之間分配是非常復(fù)雜之事。水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以水資源科學(xué)分配方案作為依據(jù)，這是一項必不可少的基礎(chǔ)性工作，否則，利益各方的矛盾將難以協(xié)調(diào)。

　　時水利部汪恕誠部長又強調(diào)提出了準確認識和把握水資源承載能力的問題。要求根據(jù)當(dāng)?shù)厮�資源狀況，冷靜客觀地分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模，從而更加科學(xué)地界定當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)，做到心中有數(shù)。水資源承載能力指的是在一定流域或區(qū)域內(nèi)，其自身的水資源能夠持續(xù)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的能力。經(jīng)濟社會發(fā)展在水資源承載能力以內(nèi)，就能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；超越了，發(fā)展就會失去物質(zhì)基礎(chǔ)，造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，生存條件惡化。但認識僅僅停留于此，有多少水辦多少事，被動應(yīng)付，靜止地看問題，還很不夠，這是機械唯物主義的認識論。還要站在辯證唯物主義的高度。考慮到水資源承載能力是可變的，人類應(yīng)該積極探索如何運用多種手段，促使條件的改變，提高水資源的承載能力。提出了水資源承載能力的概念，使各級政府在行使水權(quán)、考慮水資源可持續(xù)發(fā)展的理念上更具有綜合性、可操作性和前瞻性。

　　此外，汪恕誠部長還明確指出跨流域調(diào)水國際上通用的標準是：調(diào)水量不得超過調(diào)出河量總水量的20%，河流本身的開發(fā)利用率不得超過40%。

　　浙江省水利廳張金如廳長指出：在沒有確定水資源分配方案，或者說雖有水資源分配方案但爭議比較大，或者說將實施的水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)論證明顯不符合水資源分配方案的，在以上情況下，不宜實施水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　（二）我國水權(quán)分配、交易方式的創(chuàng)新

　　1、超越了傳統(tǒng)水法規(guī)的限制

　　中國封建社會水的所有權(quán)不同于土地所有權(quán)，土地所有制基本形態(tài)為私有制。而江河湖泊屬于國家所有，不許私人占有。東晉咸康二年（公元336年）頒布的《壬辰詔書》規(guī)定“占山護澤，強盜律論。贓一丈以上皆棄市” ③，論罪極為嚴厲。唐宋法典《唐律疏議》、《宋刑統(tǒng)》都有這樣的律文：“諸占固山野陂湖之利者，杖六十。”南宋敕令首次提出保護“眾共溉田者”的“潴水之地”的明確概念，規(guī)定：“諸江河、山野、湖塘、池濼之利與眾共者，不得禁止及請佃、承買，監(jiān)司常切覺察�！薄颁笏�之地眾共溉田者，官司仍明立界至注籍�！薄爸T潴水之地，謂眾共溉田者，輒許人請佃、承買，并請佃、承買人，各以違制論。許人告。未給未得者，各杖一百”④�！洞竺髀伞�、《大清律》不僅規(guī)定懲處盜決、故決河防犯罪，還規(guī)定了懲處盜決、故決民間圩岸陂塘犯罪的辦法。其法理很清楚，既為了保護防洪安全，又為了保護公共灌溉。由此可見中國古代歷代都制訂法律來調(diào)整水的所有權(quán)和使用權(quán)，調(diào)整用水關(guān)系。即使民間用水分配，亦以鄉(xiāng)村自行協(xié)商，請求縣衙同意，再以立碑刻石告示民眾的形式進行，此可以清代山陰（今紹興）州山壽勝埠頭沈潤生所撰的《車水輪灌碑》⑤為例，其主要內(nèi)容為鄉(xiāng)村自行訂立的分配水資源灌溉和調(diào)解水利糾紛的規(guī)約。全文如下：

　　為挨次輪灌，呈請勒石以垂久遠事。竊據(jù)直溪塘、毛家溇及蘭家溇龍舌嘴等三處農(nóng)田千有余畝，一逢久旱，田禾枯焦，其水均必以壽勝村口筑壩，按車分灌。無水眾集若云，不忍坐視，糾同三村老農(nóng)，以毛家溇吳全、吳璋、秀元等，計田畝之多寡，較路途之遠近，分別先后。議定：直溪塘至里莊農(nóng)民，由壽勝村口筑壩，先車一日，以作根源，因其水路稍長，即日筑后運灌三日；次及毛家溇田畝相等，亦灌三日；又次及蘭家溇龍舌嘴，其田較直溪塘稍減，議灌二日。周而復(fù)始，挨次輪灌，各無帶車致生弊混為定。均各允洽，愿無異議，尤恐年久復(fù)淆，仍起事端，為此請縣主勒石以垂不朽。

　　嘉慶二十五年九月。

　　1982年12月4日第五屆全國人大第五次會議通過并公布施行，1988年和1993年修改的《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國家所有，即全民所有�！�1988年的《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定：“水資源屬于國家所有，即全民所有”。第三十一條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水量分配方案，由上一級人民政府水行政主管部門征求有關(guān)地方人民政府意見后制定，報同級人民政府批準后執(zhí)行�！钡谌�十二條規(guī)定：“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度�！钡谌�十四條還明確了從江河湖泊取水須征收水資源費的有關(guān)規(guī)定。

　　綜上，我國現(xiàn)行法律法規(guī)明確了水資源屬國家所有；分配權(quán)屬各級政府；政府實行取水許可制度，用水戶須交納水資源費。其中未涉及到何種條件下實行水權(quán)交易等運行市場機制買賣水資源問題。應(yīng)該說上述法規(guī)產(chǎn)生在計劃經(jīng)濟年代，規(guī)范和調(diào)節(jié)的對象有明顯的時代特征。伴隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，水資源的短缺，東陽、義烏與時俱時，在新的歷史條件下，開創(chuàng)了水權(quán)交易的先例，是對傳統(tǒng)法律、法規(guī)的一種突破，對水法調(diào)整的對象提出了新的內(nèi)容和課題。

　　2、突破了以行政手段水權(quán)分配的摸式

　　我國在計劃經(jīng)濟時代，國家壟斷了水資源的使用權(quán)，各級政府直接包辦了水資源的開發(fā)利用，不存在水資源使用權(quán)的初始分配和再分配問題，水商品的分配則由政府無償或低價供給。如紹興市1979年建成的新昌縣長詔水庫，總庫容1.78億立方米，根據(jù)時紹興地區(qū)行政公署1979年6月28日《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)長詔水庫用水管理會議紀要的通知》，明確關(guān)于灌溉水量下游三縣的分配比例：“按原設(shè)計臺汛期灌溉庫容為7500萬立米。經(jīng)三縣協(xié)商，考慮到三縣投工情況及上下游灌溉用水的需要，確定分水比例為：新昌16%，嵊州33%，上虞51%，遇到干旱，水量不足，按實際水量以上述分水比例分水，要求突破水量分配比例，需經(jīng)三縣協(xié)商同意”在特定歷史條件下，這種模式在發(fā)揮保障經(jīng)濟發(fā)展和人民生活重要作用的同時，也不可避免地造成水資源管理上的弊端，諸如用水粗放增長、浪費嚴重、隨意性大等等。流域各地區(qū)用水通常是由上級政府分配，解決干旱季節(jié)用水或水事糾紛也主要采取行政手段。在跨區(qū)域或跨流域調(diào)水中，調(diào)水工程一般由中央或上級行政部門主導(dǎo)實施，對區(qū)域之間的水資源實行行政調(diào)配，調(diào)水工程由國家包辦或有很高的投資補助。然在市場經(jīng)濟條件下，無論是流域內(nèi)上下游水事管理，還是跨流域調(diào)水，運用行政手段的難度日益增大，協(xié)調(diào)利益沖突的有效性越來越差。

　　透析東陽、義烏水權(quán)交易，由于利用行政協(xié)調(diào)速度慢、程序復(fù)雜、實施困難，根據(jù)自身經(jīng)濟實力雄厚，市民商品意識強的特點，義烏選擇了直接向東陽買水，運用市場機制兩廂情愿地獲得用水權(quán)，這不同于以往采取的跨區(qū)域調(diào)水，突破了以行政手段進行水權(quán)分配的模式。無疑是對墨守成規(guī)做法的一次沖擊。

　　3、運用市場機制實行區(qū)域調(diào)水的探索

　�。�1）實質(zhì)性的水權(quán)交易

　　2000年11月24日東陽、義烏簽訂的水權(quán)交易協(xié)議具有實質(zhì)性的內(nèi)容及可操作性。東陽方出讓的是年4999.9萬立方米水量永久的使用權(quán)，付款方式是一次性義烏出資2億元，協(xié)議由兩市領(lǐng)導(dǎo)簽署，水質(zhì)保證為一類水。此外還規(guī)定義烏市從橫錦水庫一級電站尾水處接水計量，其計量設(shè)施由義烏方投資建設(shè)，雙方共同管理。義烏市負責(zé)向供水方支付當(dāng)年實際供水0.1元/立方米的綜合管理費用（含水資源費、工程運行維護費、折舊費、大修理費、環(huán)保費、稅收、利潤等所有費用）。綜合管理費中除水資源費應(yīng)按省有關(guān)文件規(guī)定的平均價進行調(diào)整外，其余費用一次商定。整個管道工程由義烏市投資建設(shè)，并負責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計。如因東陽市原因，未能按要求供水，則每少供1萬立方米水，東陽市向義烏市負責(zé)賠償1萬元。如東陽市毀約，東陽市應(yīng)雙倍返還義烏市已支付的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費，并雙倍賠償義烏市已投入的管道等工程費用及利息；如義烏市未能按合同規(guī)定時間付款，東陽市向義烏市征收按日千分之一的滯納金。逾期一個月以上，東陽市有權(quán)暫停供水，直至停止供水。

　�。�2）優(yōu)化水資源配置的實踐

　　中國的水資源問題是隨著人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人們環(huán)保意識的提高，逐步顯露并被人們所日益深化認識的。毛澤東主席提出“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，是對水利的性質(zhì)和作用的基本定位。新中國成立不久，全國大修水利，開展農(nóng)田水利建設(shè)，當(dāng)時主要任務(wù)是擴大灌溉面積，發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高糧食產(chǎn)量，保證糧食供應(yīng)。以后，經(jīng)濟進一步發(fā)展，城市化進程加快，洪澇損失代價也隨之不斷增大，防洪問題愈加突出�！�91淮太大水、’98長江大水，舉國為之震動，七大江河、大城市的防洪問題遂被擺上更加重要的日程。水利不興，經(jīng)濟不保，社會不穩(wěn)，現(xiàn)代化建設(shè)難成的觀點日益為人們接受。2000年北方干旱，有力地敲響了中國水資源短缺的警鐘，此前20世紀70年代以后頻繁出現(xiàn)的黃河斷流已令世人關(guān)注，但當(dāng)時的認識大部分還只是停留在斷流的表面現(xiàn)象上，沒有深入到本質(zhì)，是年大旱促使人們從更深層次上開始思考水資源短缺及如何解決的問題。

　　中國雖然從總體上水資源量有2.8萬億立方米，但人均只有2200立方米，到2030年，我國的人口將達到16億，人均水資源量還將下降到1700立方米，接近國際公認的警戒線。由于人口持續(xù)增長和經(jīng)濟高速發(fā)展，工農(nóng)業(yè)和人民生活用水將持續(xù)增加，使目前存在的水資源供需矛盾更趨激化，其主要表現(xiàn)在：一是供需總量更加不平衡，需水量增長速度超過可供水量的增長速度，供需狀況趨于惡化。二是北方地區(qū)和沿海工業(yè)發(fā)達地區(qū)等地域性水資源供需矛盾日趨突出，將嚴重制約社會經(jīng)濟的發(fā)展。在許多地區(qū)，水資源短缺已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的限制條件和制約因素。三是巨大的人口壓力對發(fā)展耕地灌溉事業(yè)提出更加緊迫的要求，而工業(yè)城市將是增加用水量的主要部門，其用水量的驟增，將對農(nóng)業(yè)灌溉用水構(gòu)成嚴重威脅。一方面供水量不足，另一方面是水資源未能得到合理利用，浪費嚴重，加劇了供需矛盾。更有甚者是水資源污染的嚴重，形成污染性缺水，使可用水量又大量減少，供需矛盾進一步惡化。總之，優(yōu)化水資源配置，節(jié)約用水，解決各地區(qū)或流域的用水供需矛盾不僅是需要行政調(diào)控、科學(xué)技術(shù)，同時也需要探索如何采取市場手段進行調(diào)給的辦法。

　　東陽義烏水權(quán)交易中不難發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，東陽、義烏同屬金華江，是同飲一江水。橫錦水庫雖在東陽境內(nèi)，但屬金華江流域，水資源分配上應(yīng)有義烏的份額。在義烏方可用金華江、橫錦水庫水量比例未定的情況下，義烏方急于同東陽方簽訂協(xié)議買水，究其原因是由于原從東陽流入義烏境內(nèi)金華江之水經(jīng)過千村萬落，隨著污染源增加，已成一江的污水，根本不能飲用。想新建一個可供義烏市水源的水庫，又無合適庫址，更何況投資巨大，遠超2億這一數(shù)。義烏市不可能單方?jīng)Q定直接從現(xiàn)為東陽市管理的橫錦水庫邊興建一個水廠，供水到義烏。以2億元購橫錦水庫4999.9萬立方米的永久性使用權(quán)，使義烏市喝上優(yōu)質(zhì)飲用水的問題得以妥善解決；而就東陽方來說“每年除了滿足東陽市正常用水外，還要向金華江白白棄水3000多萬噸”。成此買賣，何樂不為。在上述水資源供需不一的條件下，東陽、義烏的水權(quán)交易使水資源得到了相對合理的配置。

　　（3）牽動了流域及相鄰地區(qū)對水權(quán)問題的高度重視

　　就東陽、義烏而言是雙方均同意的水權(quán)交易，然金華江上下游，相鄰地區(qū)看到了這次水資源交易，自然會聯(lián)想到自己的利益及今后在水權(quán)上應(yīng)考慮的內(nèi)容，應(yīng)對的措施。東陽向梓溪引水引起的爭議前已所述。而東陽橫錦水庫上游的磐安縣也提出了發(fā)人深省的問題：一是橫錦水庫的水資源是從磐安流入，那么橫錦水庫的水權(quán)亦有磐安的份額；二是處置水權(quán)應(yīng)征得磐安方的同意，磐安亦應(yīng)有所獲利益。

　　東陽方則有人認為：“水當(dāng)然是商品，而義烏用2億元就換取了我們5000萬方水權(quán)的永久使用權(quán)，這實在太便宜了�！�

　　義烏方也有人談到：“同一江水本來就應(yīng)該是大家共同的，現(xiàn)在下游卻要向上游買水，那有這個道理�！�

　　此外，相鄰地區(qū)的政府和人們還意識到：落后要挨打毋庸置疑；然而，不改革也會被動，也要吃虧和落后，思路決定出路。

　�。ㄈ�）存在問題的分析

　　1、水權(quán)交易法律上的局限性

　�。�1）水權(quán)交易尚無法律依據(jù)

　　東陽、義烏之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實際上是行政區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓�！八畽�(quán)”有水的所有權(quán)、水的使用權(quán)、水的產(chǎn)權(quán)等多重含義。但在這幾種權(quán)利之間是有層次的，而不能把它們放在一個層次上來考慮。其中最核心的是水的所有權(quán)。從民法意義上來講，所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的一種，它包括4項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。使用權(quán)只是所有權(quán)的一項權(quán)能。而水的產(chǎn)權(quán)問題涉及資源資產(chǎn)化，因而不管是使用權(quán)還是產(chǎn)權(quán)，都離不開所有權(quán)。

　　我國關(guān)于水資源的所有制規(guī)定為屬國家所有，這就決定了水的占有、使用、收益、處分等權(quán)能的主體是國家。國家在國內(nèi)法中是一個抽象的主體，它由政府、組織和居民等不同層次的主體組成。但在國際法中政府是作為國家的代表，由此可以推及水資源所有權(quán)的主體是政府，而我國是單一制國家，決定了水資源的所有權(quán)的行使者只能是中央政府，而不能是地方政府。水資源的國家所有制同時還決定了政府可以代表全體公民對水資源實施管理和保護。正是基于這一點，中央政府可以主導(dǎo)流域內(nèi)地區(qū)間水的分配，可以實施跨流域和跨地區(qū)之間的調(diào)水工程，可以采取行政的、經(jīng)濟的等各種手段來保護、管理水資源。

　　適度地允許水的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實際上是政府適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的水資源管理的一種經(jīng)濟手段。它的實施應(yīng)與很多政策相配套。國際上關(guān)于水的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓目前還是一個頗具爭議的問題。因此，東陽、義烏之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓缺少法律依據(jù)，與我國的水資源國家所有制的規(guī)定不一致，其轉(zhuǎn)讓前提不具備，利益主體為當(dāng)?shù)卣�府也可商榷，轉(zhuǎn)讓程序也存在一定的問題。如果允許行政區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，而無一定的制度、程序規(guī)范，將引起一系列的法律問題。

　�。�2）未取得正式水權(quán)

　　水權(quán)的取得分兩種情況：

　　一是代表國家行使水資源管理權(quán)的水行政主管部門，根據(jù)申請人（單位或個人）的申請，按照水法規(guī)規(guī)定和水量分配方案（用水定額），以頒發(fā)取水許可證的形式，賦予申請人直接從江河、湖泊或者地下取用水資源使用的權(quán)利，水資源所有權(quán)和使用權(quán)實現(xiàn)了分離，水權(quán)被申請人取得。取得了取水許可證就取得了水權(quán)（初始水權(quán)），這個水權(quán)在一定條件下可以轉(zhuǎn)讓。水權(quán)不僅賦予申請人取用水資源的權(quán)利，而且要求履行一定的義務(wù)，如計劃用水、節(jié)約用水、防治水污染、交納水資源費等。

　　二是直接取用江河、湖泊或地下水資源不一定都必須申領(lǐng)取水許可證，某些方面的用水及一定用量以下的用水，如家庭生活少量取水、農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急取水等，國家規(guī)定不需或免領(lǐng)取水許可證，用水者同樣取得了水權(quán)。但這個水權(quán)是國家考慮到公共利益和對水資源量的影響甚微等因素而特許的，有其特殊性，不可以轉(zhuǎn)讓。

　　因之東陽、義烏“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”從個案來看，至少有以下兩個問題：

　　其一，東陽橫錦水庫不宜用發(fā)電尾水向義烏轉(zhuǎn)讓水權(quán)。橫錦水庫作為取水企業(yè)，必然要按照水法規(guī)的規(guī)定，領(lǐng)取取水許可證，獲得水權(quán)，取核定的水量用于一級水電站的發(fā)電。義烏的取水口在水電站發(fā)電尾水處，而尾水處的水屬于棄水，不是取水許可證核定取用的水資源。橫錦水庫對尾水處的水資源沒有水權(quán)，也不能進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　其二，東陽市政府向義烏市政府轉(zhuǎn)讓水權(quán)的方式值得商榷。轉(zhuǎn)讓水權(quán)的基本前提是轉(zhuǎn)讓方具有水權(quán)，而獲得水權(quán)的途徑只能是領(lǐng)取取水許可證。東陽市政府不可能直接進入具體的經(jīng)濟活動而向東陽市水行政主管部門申領(lǐng)取水許可證，因而無水權(quán)，更談不上轉(zhuǎn)讓水權(quán)。東陽市政府以協(xié)議形式向義烏市“轉(zhuǎn)讓水權(quán)”，不符合水法規(guī)規(guī)定。同時，協(xié)議中“水權(quán)永久性轉(zhuǎn)讓”的提法也是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　由于各種關(guān)系不明晰，程序過于簡要，因此，東陽、義烏的“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”實際上是跨行政區(qū)域的運用市場機制的有償調(diào)水（供水），它基本是通過兩市政府協(xié)商的形式，尚未完全進入市場，不是真正意義上的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

　　2、程序操作上缺少依據(jù)和規(guī)范

　　東陽橫錦水庫屬水庫工程買水，因之關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓便必須明確以下問題：

　　（1）水資源使用權(quán)無償取得，能否有償轉(zhuǎn)讓

　　當(dāng)時經(jīng)政府批準，推行公辦民助體制來建設(shè)水庫，根本沒有有償取得水資源使用權(quán)的概念。從歷史的辯證的觀點來分析，水庫建成實質(zhì)上已經(jīng)取得實際的水資源使用權(quán)。那么，無償取得的水資源使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓嗎？

　�。�2）水庫的產(chǎn)權(quán)界定

　　歷史上建設(shè)水庫推行公辦民助，政府出錢，農(nóng)民出工出力。當(dāng)時政府對水庫建設(shè)的補助是無償?shù)�。改革開放以來，我國逐步改革國有資產(chǎn)管理體制，20世紀90年代全國水利系統(tǒng)開展資產(chǎn)評估，對水庫資產(chǎn)主要涉及兩個問題：第一，政府投資權(quán)屬主體問題；第二，農(nóng)民出工出力的產(chǎn)權(quán)問題。國家國有資產(chǎn)管理局和水利部針對清核資中產(chǎn)權(quán)問題作過有關(guān)規(guī)定。如果水庫產(chǎn)權(quán)不明晰的，要實事求是按有關(guān)政府進行界定。

　�。�3）水庫水權(quán)轉(zhuǎn)讓的論證和審批程序

　　水庫水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要調(diào)整原有設(shè)計功能，必須專項論證。而且不單純從單個水庫考慮，應(yīng)當(dāng)從流域和區(qū)域的水資源優(yōu)化配置來論證。如東陽橫錦水庫原以灌溉、防洪為主要功能，現(xiàn)擔(dān)負了年供義烏近5000萬立米生活用水量的任務(wù)，有諸多問題須明確和論證。水庫水權(quán)轉(zhuǎn)讓對原用水權(quán)的權(quán)益必須保障。當(dāng)?shù)厝罕娞貏e是受益區(qū)的農(nóng)民，為水庫建設(shè)出錢出力，水庫建成后他們獲得了用水權(quán)，水庫水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能侵犯他們的權(quán)益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓不是完全意義的市場交易，可以由買賣雙方協(xié)議決定，這里必然會提出水庫灌區(qū)委員會的權(quán)益和權(quán)力問題。水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過政府審批，政府在審批中對徑流分配方案、水庫水源論證、取水項目論證、城鄉(xiāng)用水協(xié)調(diào)、新老用水戶的權(quán)益關(guān)系、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益用途繼續(xù)用于水利等等方面進行審查，根據(jù)合法、合理性決定是否批準。

　　橫錦水庫屬東陽管理，但在分水上當(dāng)時就擔(dān)負著下游義烏的灌溉任務(wù)，現(xiàn)在要進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，理應(yīng)經(jīng)兩縣共同的上級水行政主管部門或上級政府批準。

　　3、東陽引梓溪水與已編制規(guī)劃上的矛盾

　　關(guān)于東陽引梓溪水的問題，實際上已超越了本流域的上下游的水權(quán)交易，從性質(zhì)上看東陽、義烏水權(quán)交易是同一流域，是在同一金華市內(nèi)。而梓溪引水是將曹娥江流域之水引入金華流域；從行政區(qū)域上而言，已涉及到金華市同紹興市的關(guān)系。

　　（1）不符合流域規(guī)劃

　　1997年12月紹興市人民政府編制，并經(jīng)浙江省政府批準的《曹娥江流域綜合規(guī)劃》，提出了規(guī)劃在梓溪流域嵊州與東陽交界處建設(shè)上俞水庫，該水庫壩址集雨面積77平方公里，防洪庫容為500萬立米，其防洪調(diào)度原則為20年一遇以下洪水，按控制水庫洪水與水庫壩址至長樂鎮(zhèn)之間洪水錯峰運作，以削減長樂江的洪峰流量。規(guī)劃中沒有考慮東陽梓溪引水將要興建的位于上俞水庫上游的夏城水庫，這里就提出二個問題：其一，夏城水庫興建后是否會對建造上俞水庫產(chǎn)生影響？其二，改變原流域規(guī)劃中的工程內(nèi)容是否需原編制和批準單位的同意？

　�。�2）未經(jīng)流域下游政府的同意

　　規(guī)劃作為該流域水利現(xiàn)實和長遠發(fā)展的依據(jù)和方向、原則和要求，所涉及的當(dāng)?shù)卣�府必須共同遵守。東陽作為梓溪上游的所在地，在未經(jīng)下游嵊州方協(xié)商并同意的情況下在中央級的新聞媒體上發(fā)布引水消息；編制與總體規(guī)劃不相符的局部性規(guī)劃；單方?jīng)Q定將興建引水工程，不合規(guī)范，侵犯了下游的正當(dāng)合法權(quán)益，引起矛盾和沖突在所難免。

　�。�3）未經(jīng)科學(xué)論證

　　當(dāng)東陽方?jīng)Q定引梓溪水之時，沒有提出一些經(jīng)科學(xué)論證的數(shù)據(jù)，如本流域水資源總量，本流域所需水資源量，可持續(xù)發(fā)展所需水資源量，可引水資源量等。隨意提出了一個賣水引水的平衡需要數(shù)，無科學(xué)依據(jù)。

三、水權(quán)交易應(yīng)遵循的基本原則

　　根據(jù)當(dāng)前我國水資源管理所面臨的現(xiàn)實環(huán)境條件，本文結(jié)合在實踐中參與這次水權(quán)討論和處置具體問題實踐中的一些運作，提出了今后在水權(quán)制度改革和水權(quán)交易中應(yīng)遵循的基本原則，其中依法是準則，科學(xué)是基礎(chǔ)，合理是政府行為和民主協(xié)商的結(jié)合，減少社會矛盾的必然要求。

　�。ㄒ唬┮婪ㄔ瓌t

　　依法治國，建設(shè)法治國家，是中國新世紀的一項偉大工程。依法治水是依法治國的組成部份，是維護水事秩序，建立水市場，實現(xiàn)水權(quán)交易的重要保障。當(dāng)前有關(guān)水權(quán)交易的依法原則在制訂上有一個建立和完善的過程，在適用上也有一個適應(yīng)的過程。

　　1、加快制訂和修改有關(guān)法規(guī)、辦法

　　隨著水市場發(fā)展的要求，立法機關(guān)應(yīng)以水法規(guī)的形式，盡快將已明確的有關(guān)水權(quán)的內(nèi)容，在近期理論討論和實踐中被普遍認同的做法和原則制定成法律條款，明確水的所有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)、經(jīng)營權(quán)及實施的主體；確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水市場運行的操作規(guī)范，以免造成混亂。如水資源屬國家所有，但具體又由縣級以上政府水行政主管部門實施管理，但這并不是說在本行政區(qū)域當(dāng)?shù)卣�府可以隨意處置水權(quán)，應(yīng)根據(jù)實際狀況，確定各級政府在水權(quán)上有限的權(quán)力和義務(wù)。通過水資源法律制度上的修改和完善，建立起一個完整的水權(quán)制度體系，既要確保國家對全國水資源的統(tǒng)一、有序管理，避免混亂和無序，又要改變水權(quán)單一公有制的模式，使水資源使用權(quán)進入水市場，真正發(fā)揮市場機制的作用。

　　加入世貿(mào)組織后，政府管理工作已從微觀直接管理和服務(wù)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^的間接管理和服務(wù)為主。作為水行政主管部門，在水資源短缺問題日益嚴重的情況下，搞好水資源的優(yōu)化配置，實行水量合理分配，不僅要依靠行政、法制、科技，而且將會更多地采用經(jīng)濟手段。這就不但需要對現(xiàn)行水法規(guī)的清理和調(diào)整，還需要轉(zhuǎn)變觀念，依法行政，通過對水權(quán)制度的實踐和改革，順應(yīng)世界潮流，借鑒各國的經(jīng)驗和做法，適應(yīng)世貿(mào)組織的規(guī)則，更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。從新西蘭、美國、澳大利亞等國家目前的研究成果和改革趨勢來看，都將政府和市場的結(jié)合作為解決水資源問題的有效途徑，即在加強政府對水資源保護和管理的同時將水資源納入市場配置軌道，以充分利用市場手段。如澳大利亞從1994年來實行了水改革，各州都制定了相應(yīng)的水改革措施，逐步推行水權(quán)交易，全成本收回定價，灌區(qū)管理企業(yè)化等多項制度的改革；還適應(yīng)改革需要，對各州和地區(qū)的法律條文進行了修改。通過多年的實踐探索，改革取得了成效，水的利用效率提高，推進了水資源向高價值轉(zhuǎn)移以及投資主體的改變。這些類似的成功做法，我們必須認真研究，結(jié)合我國的實際，積極穩(wěn)妥,循序漸進，建立起被普遍認同可操作的我國水權(quán)制度，與世界經(jīng)濟及有關(guān)法律接軌。

　　2、依法處理水事

　　水權(quán)理論和水市場建立是一項探索性的工作，探索性決定了其在過程中不可能盡善盡美，出現(xiàn)爭議和在具體事件上的分歧也在所難免。但這并非說對水權(quán)問題可以隨意解說，無原則的處置，因為在歷史上關(guān)于水分配、水事糾紛處理應(yīng)不乏實例。1988年頒布的《水法》也有著原則的條款。在新的水法規(guī)關(guān)于水權(quán)問題條款出臺之前，首先應(yīng)遵循《水法》中興建水工程涉及其它地區(qū)和行業(yè)利益；跨行政區(qū)域水量分配方案；水事糾紛等條款中有關(guān)審批和處理的規(guī)定。主要是《水法》第二十二條：“興建水工程，必須遵守國家規(guī)定的基本建設(shè)程序和其它有關(guān)規(guī)定。凡涉及其它地區(qū)和行業(yè)利益的，建設(shè)單位必須向有關(guān)地區(qū)和部門征求意見，并按照規(guī)定報上級人民政府或者有關(guān)主管部門審批�！钡谌�十一條：“跨行政區(qū)域的水量分配方案，由上一級人民政府水行政主管部門征求有關(guān)地方人民政府的意見后制定，報同級人民政府批準后執(zhí)行�！钡谌�十七條：“地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)本著互諒互讓，團結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府處理。在水事糾紛解決之前，未經(jīng)各方達成協(xié)議或者上一級政府批準，在國家規(guī)定的交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀�！逼浯我�取得用水使用權(quán)的，必須按照國務(wù)院《取水許可制度實施辦法》，依法辦理取水許可證，交納水資源費。再其次是程序合法，必須按照水法規(guī)的規(guī)定按程序報批，不能越權(quán)審批。

　　3、防止因水事問題而激化社會矛盾

　　歷史上，我國各地都曾發(fā)生過無數(shù)次因分水、用水而引起的水事矛盾，有的性質(zhì)還十分嚴重，造成重大影響的損失�！端�法》頒布以來，由于各級政府的重視和各水行政主管部門的積極工作，水事矛盾大為減少。同時亦應(yīng)清醒看到，我國目前的水資源矛盾主要表現(xiàn)為：區(qū)域矛盾，即上游與下游、南方與北方；時段矛盾，即豐水期與枯水期，不同季節(jié)造成的余缺程度；用途矛盾，即農(nóng)業(yè)與城市，經(jīng)濟用水與生態(tài)用水；污染矛盾，即資源性缺水與污染性缺水等等。這些不同的矛盾潛伏著諸多的水事糾紛。因此，我們必須正確處理好當(dāng)前改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，在實施水權(quán)轉(zhuǎn)讓的改革中，應(yīng)深入細致地做好各項工作，依法辦事，充分地估計可能產(chǎn)生的問題，盡力避免不必要的社會矛盾產(chǎn)生，防止因水權(quán)問題處理不慎而產(chǎn)生新的水事矛盾，影響社會穩(wěn)定。此外，還既要避免在水權(quán)改革實踐中因處置不當(dāng)引起水事糾紛；又要防止因墨守成規(guī)，不解決“公有化”遺留的矛盾而引起新的沖突�？傊�，在改革和實踐中未雨綢繆，不斷解決矛盾和問題。

　�。ǘ�）科學(xué)原則

　　科學(xué)正確的反映了客觀事物本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，是人類社會實踐經(jīng)驗的概括總結(jié)，是關(guān)于自然界、社會和思維發(fā)展的知識體系。水權(quán)交易涉及的內(nèi)容包括了自然和社會諸多方面，具有自身的具體性質(zhì)和內(nèi)容體系的科學(xué)要求。

　　1、編制和依據(jù)規(guī)劃

　　水權(quán)轉(zhuǎn)讓有很強的法規(guī)性、政策性和科學(xué)性，因此，必須做好必要的基礎(chǔ)工作。

　　一是水資源調(diào)查。如一個地區(qū)的水資源總量、需水量、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水、可持續(xù)發(fā)展的需要等。

　　二是界定工作。要進行清晰的水權(quán)界定，尤其是科學(xué)、合理的配置初始水權(quán)。明確河流、湖泊、蓄水工程的有關(guān)分水方案，對歷史上建立的蓄水工程產(chǎn)權(quán)應(yīng)進一步明晰。

　　三是制定規(guī)劃。應(yīng)從流域的角度，依法科學(xué)合理地制定水資源規(guī)劃，并經(jīng)相應(yīng)的政府部門批準，按要求實施，以防止盲目性和隨意性。

　　規(guī)劃是龍頭，是科學(xué)治水管水的基礎(chǔ)。如紹興市的《曹娥江流域綜合規(guī)劃》，是紹興市人民政府主持，委托省水利水電勘測設(shè)計院編制，經(jīng)過省政府批準的1996-2010年流域規(guī)劃，流域上下游地區(qū)在此興建水工程、開發(fā)利用水資源必須遵循規(guī)劃的原則和要求。修改規(guī)劃也必須經(jīng)過規(guī)定的程序。

　　2、科學(xué)分水

　　國家在水權(quán)分配中的作用是至關(guān)重要的，無國家的介入，水權(quán)的建立和清晰的界定是不可能的。在水資源的統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃由政府宏觀調(diào)控，按流域統(tǒng)一管理、城市統(tǒng)一管理的要求，綜合考慮明確各行政區(qū)域的水量分配方案。

　　水是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，是國民經(jīng)濟發(fā)展的必不可少的重要資源，如果過渡開發(fā)或造成水環(huán)境惡壞，必然削弱水資源支持社會經(jīng)濟健康發(fā)展的承載能力，并且影響人類自身的健康和生存條件。因此開發(fā)水資源，分配水量，辦理取水許可必須按照可持續(xù)發(fā)展的要求，留有足量的余地，在考慮生活、灌溉用水時，同時考慮生態(tài)環(huán)境用水。

　　3、構(gòu)建水權(quán)市場體系

　　根據(jù)我國目前的實際建立起的組織體系應(yīng)包括：

　　水資源管理委員會。應(yīng)以行政區(qū)域改變?yōu)榘戳饔蛟O(shè)立，代表國家行使水資源管理和水權(quán)出讓的有關(guān)職能。

　　供水公司。應(yīng)是屬于國家獨資或國家投資占主體的有限責(zé)任公司，具有企業(yè)獨立法人資格的經(jīng)濟組織。

　　用水者協(xié)會。屬于民間性的社會團體，由用水戶自愿組織，民主選舉產(chǎn)生，尤其適宜于農(nóng)村灌區(qū)水事的處置。

　　必須建立起國家宏觀控制下的水權(quán)交易市場。其基本做法是：

　　凡地區(qū)與跨地區(qū)影響環(huán)境與發(fā)展的重大的水資源配置問題，應(yīng)由國家進行宏觀控制，統(tǒng)籌規(guī)劃和實施。在此基礎(chǔ)上，水資源利用效率應(yīng)進一步發(fā)揮，按市場化的運營要求來進行調(diào)配。在水權(quán)交易市場中不僅要做到明確產(chǎn)權(quán)，還要采取有效的多種方式進行權(quán)力與條件制衡，實施有效監(jiān)管，不使任何商家操作市場，擅提價格，一味追求利潤。

　　4、加強水污染的治理

　　之所以要在科學(xué)原則中提出這一問題，因為在一些南方的水資源較豐沛之地，常因為水污染而造成可用水量的嚴重減少。無論是政府制定規(guī)劃或是水量分配中都應(yīng)把治污作為目標和手段，當(dāng)作增加可利用水源的重要措施，加以明確的提出，甚至采取必要的嚴厲的行政和經(jīng)濟手段。

　　（三）合理原則

　　歷史上，水的重要地位決定了我們的前人不但對水的開發(fā)甚早，而且對水的管理也有著不斷完善的制度和辦法。有眾多符合實際和有效的傳統(tǒng)習(xí)慣，在水事、水權(quán)問題的處置上，許多矛盾是在合理的基礎(chǔ)上通過協(xié)商妥善解決。說當(dāng)今水權(quán)制度，進行水權(quán)實踐不能割斷歷史。應(yīng)對合理性的內(nèi)容繼承和發(fā)展，以此更有效地促進水市場的建立，水權(quán)交易平穩(wěn)的進行。

　　1、尊重歷史習(xí)慣

　　應(yīng)充分尊重歷史習(xí)慣，不應(yīng)輕易地改變水流現(xiàn)狀，十分慎重地對待流域引水的問題。水資源是人類賴以存和發(fā)展的必須物質(zhì)，遠古人類近水而居，現(xiàn)代發(fā)展較快的大城市也都是形成在水資源相對比較豐沛的地域。生存和發(fā)展是人類永恒的主題，相對生存與發(fā)展，首先又是生存，因此，保障人類生活的取用水優(yōu)先是必然的第一位的原則。我國的《取水許可制度實施辦法》作了“取水許可應(yīng)當(dāng)首先保證城鄉(xiāng)居民生活用水”和“為保障礦井等地下工程施工安全和安全生產(chǎn)必須的水”、“不需要申請取水”的規(guī)定。

　　屬地優(yōu)先也是我國的用水歷史習(xí)慣，就此雖沒有明確的法律條款規(guī)定，但《水法》第三條“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘水庫中的水，屬集體所有”，以及《取水辦法》第三條“下列少量取水的不需要申請取水許可”的規(guī)定，實際上體現(xiàn)了這一原則。

　　2、充分協(xié)商，有償使用

　　對水量分配、使用，上下游之間，行政區(qū)域間應(yīng)互相尊重，充分論證協(xié)商，取得一致意見，報上級主管部門批準。水有利與害的雙重性和可再生為退水（有污染的）的特點，制止濫用和污染水的外部負效應(yīng)也因此成為水資源管理的主要難點。因此，人類社會在使用水資源行使水權(quán)時必須考慮不損害他人利益。

　　水資源有償使用原則，是一個十分重要的亟需探討和付諸實施的原則�！熬盼濉�、“十五”綱要都十分明確地指出自然資源要有償使用，水和土地一樣同樣是國家的一種母體自然資源，是各級政府的“第三財政”，將用于解決長期困擾我們的水利投入問題。隨著水資源供需矛盾的日益擴大和突出，提高水資源的利用、配置效率已成為解決水資源短缺的關(guān)鍵手段之一，必須建立一種能激勵效率用水的水權(quán)制度。因此必須積極研究水資源取（使）用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的法律流轉(zhuǎn)程序，水資源使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的出讓金、出租金、水資源的征收（或水資源增值稅）的制定及收取方法，實行合理的有償使用制度。

　　3、支持缺水地區(qū)，資源共享

　　水資源屬大自然賦予人類的財富，又屬人類賴以生存的最基本的生活要素，應(yīng)由人類共享。水資源屬于一種具有外部性的不可專有資源，水多水少都將造成災(zāi)害，上下游，左右岸，地區(qū)之間在水的問題上難以截然分開。由于個人的“自由進入”和社會必須為個人付出代價的不可專用性確立了人類共享的基本條件�！�21世紀水安全—海牙世界部長級會議宣言》中對實施“共用水資源”這一原則，專門提出了“促進和平合作，發(fā)展各級不同的水用戶之間的協(xié)調(diào)；對于同流域或跨流域的項目，應(yīng)通過可持續(xù)性流域管理或其它適當(dāng)方式開展國與國之間的合作”的挑戰(zhàn)性措施。因此，這是人類在進入文明社會階段對水資源配置的前提原則。水資源不能在局部地區(qū)壟斷，應(yīng)從全流域或整個地區(qū)出發(fā)在優(yōu)先保證各地區(qū)基本生活用水的基礎(chǔ)上適當(dāng)向水資源利用高的地區(qū)傾斜，引導(dǎo)水資源向優(yōu)化配置的方向發(fā)展。應(yīng)通過政府行政調(diào)處，運用市場機制，豐水地區(qū)有償支持缺水地區(qū)。

　　4、以流域、水工程或灌區(qū)為單位進行水權(quán)交易

　　中國的市、縣行政區(qū)域常有變化和調(diào)整，隨著城市化進程的加快，行政區(qū)域的調(diào)整還會出現(xiàn)。如東陽、義烏兩市隨著城市化的推進一旦出現(xiàn)了合二為一的情況，那么原實行的水權(quán)交易在原兩市政府不存在的情況下，必然會出現(xiàn)新的矛盾，或出現(xiàn)屬同一行政區(qū)域，合同自然解除的情況；而且地方政府作為水權(quán)交易的主體也有諸多不規(guī)范和不適應(yīng)經(jīng)濟行為之處。據(jù)此，以流域水管單位作為交易的主體可不受行政區(qū)域的限制，解決了本流域與他流域和經(jīng)濟主體的關(guān)系。水工程如水庫或引水工程可在水權(quán)之中的使用權(quán)已明確的情況下與用水戶進行交易。灌區(qū)則更明確了作為獨立的用水量單位，將原歸本灌區(qū)使用的水量轉(zhuǎn)讓給他灌區(qū)或需水單位的主體問題。

　　5、有序改革、應(yīng)時推進

　　我國的國情，上下游、地區(qū)間水資源余缺程度不一，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，歷史習(xí)慣和觀念的不同，水資源的政治、社會意義等因素決定在我們這樣一個大國，在改革水資源管理體制，建立水市場上的進程和操作上不可能全面改革，整體推進，更不能搞形式主義，或追求時尚。各級水行政主管部門、各級政府應(yīng)謹慎處事，從嚴把握，應(yīng)十分積極慎重地處理好國家宏觀調(diào)控水資源的絕對權(quán)威和應(yīng)時構(gòu)建水市場的關(guān)系，把握原則，因地制宜，適度超前地在有條件的地區(qū)或流域?qū)嵤┧畽?quán)交易，發(fā)展水市場，逐步建立起符合中國國情的水資源管理體系。

　　結(jié)論

　　本文通過對東陽、義烏水權(quán)交易的回顧和諸方面的思考，得出以下結(jié)論：

　　其一，對東陽、義烏水權(quán)交易應(yīng)充分肯定。這是一次順應(yīng)時勢、有益的嘗試和探索，但尚不是完全規(guī)范的不同行政區(qū)間的水使用權(quán)的交易；之于引發(fā)的跨流域梓溪引水之爭，有著更為廣闊深遠的實踐意義。這終究是對傳統(tǒng)水權(quán)制度和用水分配方式的一次突破，一次大膽的改革；對我國水權(quán)制度的變革具有積極的促進作用，并提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

　　其二，東陽、義烏水權(quán)交易也存在著明顯不足�？陀^上無法律規(guī)范、依據(jù)可遵循，無具體實踐之借鑒，必然在操作上存在不夠成熟和需完善之處。主觀上受利益驅(qū)動，在尚未取得第三方同意的情況下超越了當(dāng)?shù)卣�府可調(diào)控的權(quán)力范圍，引起了爭議。由于各級政府和上級水行政主管部門的高度重視和引導(dǎo)，也由于有關(guān)專家和學(xué)者的理論研討，使本次水權(quán)交易朝著規(guī)范有序的方向發(fā)展。

　　其三，水權(quán)交易應(yīng)確定可共同遵循的基本原則。在堅持水資源屬國家所有、統(tǒng)一管理的前提下，實施水權(quán)交易，建立水市場是當(dāng)代中國水資源管理發(fā)展的必然趨勢。在水法規(guī)上完善有關(guān)水權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓的條款內(nèi)容已為期不遠，然具體操作并非法規(guī)可全部包羅，應(yīng)確定一些應(yīng)遵循的基本原則。

　　本文提出的依法、科學(xué)、合理的三條原則，應(yīng)為水權(quán)交易所普遍遵循。其中依法是準則，科學(xué)是基礎(chǔ)，合理是歷史和現(xiàn)實、政府行為和民主協(xié)商、行政調(diào)控和市場機制的結(jié)合，也是減少和化解社會矛盾沖突的必然要求。從中國長期的計劃經(jīng)時代向市場和法制社會過渡的特點看，提出這些原則對指導(dǎo)和實施水權(quán)改革，建立水市場有著十分重要的指導(dǎo)意義和符合實情的可操作性。當(dāng)然，由于歷史的原因及水資源的特殊性所決定了這三條原則的具體內(nèi)容也有一個完善的過程。隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，水權(quán)交易市場也必將在改革的實踐中循序漸進、日趨成熟。

　　注釋：

　�、俦疚膶懹�2003年，為盡可能反映當(dāng)時的真實情況和認識水平，本次刊用只略有修改。

　�、凇端�經(jīng)注·巨馬水》。

　�、邸端螘�·羊玄保傳》。

　�、堋稇c元條法事類》。

　　⑤紹興市文物管理處《紹興地方橋梁河道古跡調(diào)查資料》。

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