□記者 李坤 張雋
進入“十二五”，黨中央、國務院從國家戰(zhàn)略高度部署實行最嚴格水資源管理制度。水資源開發(fā)利用有了明確的“控制線”，水資源保護有了強有力的“護身符”。五年來，在各級政府和相關部門的強力推動下，水利部門認真貫徹落實中央決策部署和新時期水利工作方針，舉全行業(yè)之力，加快推進落實最嚴格水資源管理制度，全面推動節(jié)水型社會和水生態(tài)文明建設，各項工作取得新進展、新成效。制度紅線的倒逼機制，帶來了資源管理和經濟社會的深刻變革。
強化頂層設計，最嚴格水資源管理制度體系基本建立
解決我國日益復雜的水資源問題，實現(xiàn)水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革�！笆濉敝�，黨中央、國務院從保障國家水安全戰(zhàn)略高度，部署實行最嚴格水資源管理制度。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求，實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應。2012年1月，國務院發(fā)布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行這一制度作出全面部署和具體安排。五年來，水利部門強化頂層設計，出臺系列制度，采取過硬措施，以嚴格考核為核心抓手，全面推進最嚴格水資源管理制度落實，最嚴格水資源管理制度體系基本建立。
國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》發(fā)布后，水利部及時制定落實《意見》工作方案，細化明確了具體任務、責任分工和階段性目標。目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市出臺了配套文件60余件，基本完成了最嚴格水資源管理制度頂層設計。
“三條紅線”不可逾越。五年來，水利部著力構建全覆蓋的水資源管理控制指標體系，將“三條紅線”四項考核指標以及階段性管理目標，逐級分解落實到各級行政區(qū)，積極推進53條跨省江河流域水量分配，13條江河水量分配方案具備報批條件。嚴格用水總量控制，全面開展城市新區(qū)、煤電基地規(guī)劃水資源論證，11個省、自治區(qū)、直轄市出臺規(guī)劃水資源論證相關政策，加快落實以水定產、以水定城，促進區(qū)域經濟和產業(yè)布局與水資源條件相適應；嚴格建設項目水資源論證，東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動計劃項目共核減水量3.99億立方米，減少水井5.62萬眼，累計調整實施方案中地塊面積495萬畝。對超出用水量紅線指標的地區(qū)，實行區(qū)域限批措施。
作為一座水資源緊缺城市，多年來，福建泉州市以建設加快實施最嚴格水資源管理制度試點和全國節(jié)水型社會試點為契機，先行先試，加快建立和實施最嚴格水資源管理制度，努力破除水資源瓶頸制約。不僅實現(xiàn)了水資源“總量、效率、納污”等主要控制指標的可監(jiān)測、可評價、可考核，也實現(xiàn)了水資源的科學調度和優(yōu)化配置。全市13個集中式飲用水水源地水質達標率100%，城市內河水質達標率100%，晉江流域省控斷面Ⅲ類水質達標率100%，在福建全省市長環(huán)保責任書年度考核中連續(xù)四年獲得第一。
泉州是一面鏡子，映射出最嚴格水資源管理制度的實施成果。目前，全國各省區(qū)市全部建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度行政首長負責制，實現(xiàn)了管理責任制省市縣三級行政區(qū)全覆蓋，最嚴格水資源管理由部門推動向政府全面推動轉型。
落實最嚴格水資源管理制度需要嚴格考核。2013年1月2日，國務院辦公廳發(fā)布《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》。水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等九部門成立考核工作組，對各省區(qū)市進行考核，考核結果經國務院審定向社會公告，并作為省級政府主要負責人和領導班子綜合考評的重要依據(jù)。全國有29個省區(qū)市實施了對轄區(qū)內各地市的水資源管理考核。從考核結果看，2013、2014年“三條紅線”四項指標全部實現(xiàn)年度控制目標。考核推動了地方各級政府整合部門力量，形成合力，推動水資源管理各項政策措施有效落地。
當一項項硬指標成為剛性約束，當考核結果與政績考評正相關，最嚴格水資源管理制度的倒逼效應，開始逐漸顯現(xiàn)。
2012年，漢江流域成為全國唯一實施最嚴格水資源管理制度的試點流域。試點實施以來，在“三條紅線”指標體系的限制和約束下，流域各地的小水泥、小造紙等傳統(tǒng)工業(yè)退出生產領域，高耗水、高污染企業(yè)關�；虬徇w……竹溪、天門、安康、淅川等縣市，逐步擰緊了用水“龍頭”。同時，各地激活了節(jié)水動力，不斷探尋科學管水之道，為永續(xù)發(fā)展留下“水空間”。
水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎保障。五年來，水利部門以落實最嚴格水資源管理制度為核心，通過優(yōu)化水資源配置、加強水資源節(jié)約保護、實施水生態(tài)綜合治理、加強制度建設等措施，大力推進水生態(tài)文明建設，為“美麗中國”加分。水，成為諸多城市的“金字招牌”和“城市名片”，越來越多的人又重新找回水清岸綠的兒時記憶。
落實“節(jié)水優(yōu)先”，節(jié)水型社會建設深入開展
黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視水資源問題，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針。水利部門全面落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，節(jié)水型社會建設向縱深推進，取得更多新的成效。
盤點五年，節(jié)水型社會建設“十二五”規(guī)劃全面完成。100個全國節(jié)水型社會試點地區(qū)，萬元工業(yè)增加值用水量年均下降9%以上，下降幅度遠高于全國同期平均水平。各地開展了200個省級試點建設，形成了一批可復制、可推廣的經驗，以點帶面，推動將節(jié)約用水貫穿經濟社會發(fā)展和群眾生活生產全過程。嚴格計劃用水和用水定額管理，制定發(fā)布30項取水定額和節(jié)水技術規(guī)范國家標準，基本覆蓋高耗水工業(yè)和服務業(yè)。
節(jié)水涉及社會生活的方方面面，“十二五”期間，各行業(yè)節(jié)水全面推進。農業(yè)以灌區(qū)節(jié)水改造為重點，推廣建設高效節(jié)水灌溉技術工程，全國凈增高效節(jié)水灌溉面積8000多萬畝，北京等五省市農田灌溉水利用系數(shù)2014年超過0.6。工業(yè)以高耗水行業(yè)為重點，大力實施節(jié)水技術升級和系統(tǒng)改造，推動工業(yè)企業(yè)園區(qū)化發(fā)展，實現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用，大力提高工業(yè)水循環(huán)利用率，黑龍江等五省2014年萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降超過50%。生活服務業(yè)以節(jié)水器具推廣為重點，加快城鄉(xiāng)供水管網改造，60多個城市生活節(jié)水器具覆蓋率達到90%以上。
節(jié)水工作需要多部門配合，協(xié)作推進。水利部聯(lián)合工信部開展節(jié)水型企業(yè)建設，公布重點行業(yè)節(jié)水標桿企業(yè)和標桿指標，引導企業(yè)對標達標；聯(lián)合國管局開展公共機構節(jié)水型單位建設，推動機關事業(yè)單位、學校醫(yī)院實施節(jié)水技術改造；聯(lián)合國家質檢總局開展節(jié)水產品質量提升與推廣普及行動，定期實行節(jié)水產品質量監(jiān)督抽查；聯(lián)合教育部推進中小學生節(jié)水教育社會實踐活動。各地加強部門協(xié)調配合，“十二五”期間共建設節(jié)水載體3.3萬余個。
如今，沿著絲綢之路西行，在洛陽、西安、銀川、西寧、烏魯木齊等一個個缺水城市，人們既能看到農業(yè)灌溉方式上尋求突破的一次次精細耕作，也能看到工業(yè)生產用水上的一項項技術創(chuàng)新，還可看到沿途社區(qū)百姓生活中的一個個節(jié)水妙招。這是全國深入開展節(jié)水型社會建設的生動注解。
落實中央部署，水資源領域體制機制改革加快推進
黨的十八屆三中全會對深化改革做出了全面部署，明確要求深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推行水權交易制度。五年來，水資源領域的改革，一直都是進行時。
水利部選擇內蒙古、寧夏、湖北等七省區(qū)開展水權試點，探索水資源使用權確權登記和交易流轉；組織開展水資源資產產權制度、湖泊濕地和地下水資源產權制度、用途管制制度、責任追究和考核制度研究，探索建立國家水資源督察制度、節(jié)水產品認證制度、水生態(tài)補償機制等；完善水資源管理考核機制，進一步強化流域與區(qū)域相結合的管理體制，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)水務服務均等化，積極推進涉水事務一體化管理。
2015年11月26日，河南平頂山市與新密市正式簽訂水量交易意向書。今后，平頂山市每年將調劑最高不超過2200萬立方米的水量，轉讓給新密市使用，最長使用期限20年，每3年由雙方水利部門簽訂一次內容更加具體的水量交易協(xié)議。這標志著河南也是我國首宗跨流域水量交易正式誕生。試點工作結束后，河南將根據(jù)各地水資源條件、用水需求和水系連通工程情況，逐步在全省范圍內開展不同流域的區(qū)域間水量交易。
像河南一樣，“十二五”期間，各地在改革之路上不斷探索。五年來，全國80個農業(yè)水價綜合改革試點進展順利。山西將農村水利工程產權、農戶水權、農業(yè)水價三者有機結合；黑龍江以龍鳳山、柳河灌區(qū)為試點探索農業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制。內蒙古出臺《閑置取用水指標處置實施辦法》，成立水權收儲轉讓中心；寧夏率先建立區(qū)、市、縣三級行政區(qū)水權分配體系，推進水資源使用權確權登記。遼寧建立水生態(tài)補償機制，2014年投入補償資金3.5億元；浙江出臺《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉移支付試行辦法》，資金規(guī)模從2006年的2億元提高到2014年的18億元。全國已有超過84%的縣級以上行政區(qū)實行城鄉(xiāng)涉水事務一體化管理。
解決好水資源問題，事關我國“四個全面”戰(zhàn)略布局，事關中華民族永續(xù)發(fā)展，事關國家長治久安。面對已然到來的“十三五”，面對依然嚴峻的水資源形勢，中央在“十三五”規(guī)劃建議中已為水資源管理工作明確方向——“實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產、以水定城，建設節(jié)水型社會。實行水資源消耗總量和強度雙控行動�！� 我們要按照“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，全面落實最嚴格水資源管理制度，迎接更加令人期待的五年。最嚴格水資源管理制度帶來的社會變革，也必將持久而深遠。
來源：中國水利報 2016年1月7日
