□江蘇采訪報道組
隨著一幅脈絡(luò)清晰的水系圖在投影屏幕上徐徐展開，長江干流江蘇省境內(nèi)6個可采砂區(qū)的地理方位映入眼簾。在長江鎮(zhèn)江段水政執(zhí)法船上，鎮(zhèn)江市水利局副調(diào)研員薛政向記者介紹著圖中的鎮(zhèn)揚(yáng)河段征潤洲采區(qū)：“我們計劃在這里新建艇長25米的基地執(zhí)法艇，航速將不小于每小時27千米。同時，用于水行政執(zhí)法、日常巡視的多功能躉船也在建設(shè)中�！�
薛政堅定的話語，透著對水行政執(zhí)法基地及裝備建設(shè)的迫切期待：“裝備建設(shè)的完善，將極大提高執(zhí)法工作效能，這是行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要一環(huán)�！�
“執(zhí)法有保障”是依法行政的基本要求之一。江蘇在制度創(chuàng)新、機(jī)制保障、裝備完善、經(jīng)費(fèi)支持、隊伍建設(shè)等方面由點(diǎn)帶面，“軟硬兼施”，多元化建設(shè)保障護(hù)航，使水行政執(zhí)法有了“鎧甲”。
完善綜合執(zhí)法機(jī)制
嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為
——法治水利注重提升軟實(shí)力
水上安全涉及多部門管轄，單一部門各自為戰(zhàn)不能根治頑疾。理順執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)綜合執(zhí)法，為解決這一難題提供了新的思路，而江蘇正是這一思路的積極踐行者。
2012年12月，明確蘇州、常州兩個水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)，全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法；
2014年9月，計劃用4年時間，完成推進(jìn)水利綜合執(zhí)法的五大改革任務(wù)，建立案件查處通報、定期會商、執(zhí)法巡查等制度，不斷深化與公安、司法、海事、航道等部門合作，形成分工明晰、權(quán)責(zé)明確的執(zhí)法體系和協(xié)作順暢、快速高效的跨行業(yè)跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；
2014年年底，常州、蘇州、徐州等12個市出臺了全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法實(shí)施意見；
2015年年初，南京市江寧區(qū)、無錫市濱湖區(qū)、新沂市、大豐市等7個縣（市、區(qū)）開展水利綜合執(zhí)法重點(diǎn)縣建設(shè)；
…………
由政府負(fù)責(zé)、水利主管、相關(guān)部門配合的聯(lián)合執(zhí)法體制由上到下全面展開。
在蘇州，各市區(qū)之間建立快速反應(yīng)機(jī)制，水事違法行為被第一時間發(fā)現(xiàn)，第一狀態(tài)制止，第一現(xiàn)場處置。同公安、國土、環(huán)保等部門建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，東太湖120平方公里水域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理。
在常州，水利部門與政府法制辦、法院、檢察院建立溝通機(jī)制，并建立制度，考核各單位的水政監(jiān)察隊伍建設(shè)、職責(zé)履行、綜合執(zhí)法的開展情況。
江蘇先后制定水政監(jiān)察案件辦理、執(zhí)法案卷評查等12項制度，并完善聯(lián)合執(zhí)法工作制度，加大對全省重大水利違法案件的掛牌督辦力度。
2015年年初，歷時近兩年由江蘇省水利廳掛牌督辦的常州市滆湖非法填湖項目全部整改到位。從發(fā)出查處通知，到廳長李亞平約談武進(jìn)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，要求盡快整改，恢復(fù)湖泊灘地原貌，再到省廳會同地方水行政主管部門，先后8次派員進(jìn)行現(xiàn)場跟蹤督查，省級掛牌督辦項目最終成功整改。
如今，打開江蘇水利門戶網(wǎng)站，可以清楚地看到“掛牌督辦”欄目，其對省市兩級掛牌督辦案件的查處進(jìn)度等重要信息進(jìn)行實(shí)時公開。
有了綜合執(zhí)法機(jī)制的保障，有了多部門聯(lián)合執(zhí)法的威懾，水行政執(zhí)法推進(jìn)了一大步。然而，幾乎所有的地方仍面臨著立法的盲區(qū)和執(zhí)法的困惑。
“行政立法盲區(qū)與現(xiàn)行法規(guī)精細(xì)化不足的問題，亟待解決�！苯K省水利廳政法處副處長錢惠康道出與機(jī)制、制度相配套的立法之難�！靶姓䦂�(zhí)法與刑事司法有效對接，才能對非法行為真正起到震懾作用。”否則，水行政執(zhí)法依舊是“沒有牙齒的老虎”。
“我們根據(jù)水事違法案件移送制度，利用現(xiàn)有刑法罪名，把違法案件進(jìn)行歸類�！卞X惠康講述全省對“兩法銜接”的積極探索，“這將加大對涉刑水事違法行為的打擊力度，促進(jìn)公正執(zhí)法，防止以罰代刑�！�
8月24日，江蘇省水利廳傳來利好消息，《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》已經(jīng)省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議辦公室審核通過，并于當(dāng)日印發(fā)執(zhí)行。這為其他各地推進(jìn)“兩法銜接”提供了可復(fù)制、可借鑒的寶貴經(jīng)驗。
制度機(jī)制使“法定職責(zé)必須為”成為水行政執(zhí)法人員需遵守的準(zhǔn)則，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，推行公正文明執(zhí)法則將準(zhǔn)則融入到執(zhí)法細(xì)節(jié)中。
目前，“水行政執(zhí)法管理平臺”已建成，省總隊到縣大隊的執(zhí)法工作已全部實(shí)行網(wǎng)上實(shí)時動態(tài)管理。江蘇規(guī)定：執(zhí)法人員必須24小時內(nèi)到達(dá)水事違法現(xiàn)場進(jìn)行查處；對重大水事違法行為，每周現(xiàn)場跟蹤檢查不少于兩次；以廳直管理處為依托，成立4個分片督查組，每季度組織一次聯(lián)合或交叉督查。
而評查水行政處罰案件、向社會各界收集對水行政執(zhí)法工作的建議、讓行風(fēng)監(jiān)督員“零距離”接觸執(zhí)法工作，第一時間發(fā)現(xiàn)和糾正了執(zhí)法辦案中存在的傾向性問題。
行業(yè)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、社會監(jiān)督使水行政執(zhí)法運(yùn)行在“陽光”下，這也對執(zhí)法人員文明執(zhí)法提出更高要求。
據(jù)悉，“說理式”執(zhí)法早在2009年就已在全省普遍推行。格式化執(zhí)法文書、持證上崗、嚴(yán)格執(zhí)行水行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，進(jìn)一步提升執(zhí)法程序和執(zhí)法行為的規(guī)范化水平，打擊非法行為的拳頭更加有力。
長江南京段已成立2支40余人的禁采隊伍，采取聯(lián)合打擊、蹲點(diǎn)駐守等措施加大打擊力度；宿遷開展深化河湖專項執(zhí)法檢查、地下水資源管理專項整治等活動，及時收集，固定證據(jù)。
監(jiān)督審核到位，彰顯公正；持證上崗執(zhí)法，更加文明。嚴(yán)格執(zhí)法，高壓嚴(yán)打，監(jiān)察問責(zé)不再如水投石，執(zhí)法才可行之有效。
加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)
健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制
——法治水利建設(shè)積極夯實(shí)硬基礎(chǔ)
在軟實(shí)力蹄疾步穩(wěn)保障江蘇依法治水有效開展的同時，裝備、經(jīng)費(fèi)等硬實(shí)力的夯實(shí)，同樣讓同行羨慕。
據(jù)江蘇省水利廳政法處負(fù)責(zé)人介紹，全省正有計劃有步驟地加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，綜合執(zhí)法示范點(diǎn)須有一處以上的執(zhí)法基地。目前，全省已有執(zhí)法車300多輛、各型執(zhí)法船艇114艘；沿江各地建成和在建的執(zhí)法基地30個；沿江36艘執(zhí)法船艇配備了3G視頻指揮系統(tǒng)。
值得注意的是，“單元化”執(zhí)法裝備建設(shè)蓄勢待發(fā)。每一個執(zhí)法單元（3人為一個單元）計劃配備執(zhí)法箱，內(nèi)裝執(zhí)法記錄儀、手持式GPS定位儀、夜視儀等，以提高執(zhí)法人員快速反應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法能力。
在鎮(zhèn)江大沙海事處，整齊排列的執(zhí)法記錄儀及種類齊全的執(zhí)法裝備讓人印象深刻�！斑@些都是我們今后要學(xué)習(xí)和追趕的，也是即將要實(shí)現(xiàn)的�！辨�(zhèn)江市水利局工作人員說。
執(zhí)法裝備建設(shè)逐步完善，然而執(zhí)法效能的提高，還需政府下大本錢來保障。那么，錢從哪里來呢？
據(jù)悉，省水利廳每年聯(lián)合省財政廳下發(fā)資金項目申報指南，平均每年下?lián)?000多萬元采砂資源費(fèi)，為沿江及蘇北重點(diǎn)地區(qū)配備必要的裝備和器材。
同時，省水利廳黨組對廳政策法規(guī)處在人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面給予充分保障。2014年，90多萬元的依法行政和政策法規(guī)工作經(jīng)費(fèi)，保證了依法行政管理工作的需要。
從2012年起，省水政總隊每年給各級水政監(jiān)察隊伍下達(dá)數(shù)量不等的執(zhí)法補(bǔ)助。目前，全省大隊以上水政監(jiān)察隊伍（除蘇北極少部分縣外）執(zhí)法經(jīng)費(fèi)基本滿足日常工作需求。
在全省下?lián)苜Y源費(fèi)、省廳保障工作經(jīng)費(fèi)外，各地也加大資金的籌集力度。
鎮(zhèn)江市2014年水上安全治理綜合執(zhí)法運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)列入市級財政，今后每年將有400萬元的資金補(bǔ)貼；宿遷市水行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財政保障，不與罰沒收入、規(guī)費(fèi)征收掛鉤；駱馬湖域強(qiáng)化專項整治行動經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)法其他活動經(jīng)費(fèi)由各縣（市、區(qū)）人民政府、管委會、駱馬湖水利管理局統(tǒng)籌考慮。
“各級水政監(jiān)察隊伍均為隊員辦理了人身意外傷害保險�！笔∷傟牳笨傟犻L葛書龍說，“在綜合執(zhí)法示范點(diǎn)建設(shè)中，調(diào)整水利部門內(nèi)部職能，落實(shí)隊伍參照公務(wù)員法管理編制性質(zhì)，減少了隊員的‘后顧之憂’�！�
蘇州市要求所屬縣（市、區(qū)）水政監(jiān)察大隊擔(dān)負(fù)水行政處罰、行政征收等職能，強(qiáng)化基層執(zhí)法能力建設(shè)。同時，增加隊伍專職人員編制名額，新組建東太湖水政監(jiān)察大隊，增加5名水行政監(jiān)察員編制。全市9個水政監(jiān)察大隊，7個實(shí)行了參公管理，2個為全額撥款事業(yè)單位，參公比例達(dá)78%。
執(zhí)法人員全副武裝，強(qiáng)固執(zhí)法利器；執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，滿足執(zhí)法需要；機(jī)構(gòu)編制規(guī)范，隊伍職能明確，保障執(zhí)法效能。先易后難，逐步到位，水行政執(zhí)法有了堅強(qiáng)支撐。
提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)
加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)
——法治水利錘煉強(qiáng)兵猛將
水上安全管理工作復(fù)雜、艱巨并具有危險性，需要過硬的水行政執(zhí)法隊伍和知法、懂法、守法、護(hù)法的尖兵。
獲得2014年“全國文明單位”殊榮的張家港市水政監(jiān)察大隊，于2004年起，在全國水政系統(tǒng)中首家引入ISO質(zhì)量管理體系，并逐步延伸覆蓋到各中隊。大隊對行政管理過程和辦事程序根據(jù)法律法規(guī)要求進(jìn)行流程再造，規(guī)范每項工作的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體等。
“當(dāng)前大家都能感受到，證據(jù)的重要性越來越凸顯�！睆埣腋凼兴O(jiān)察大隊大隊長楊耀文說。ISO特有的“痕跡管理”，要求程序執(zhí)行的流程、步驟都留下詳盡記錄，確保執(zhí)法辦案有理有據(jù)。
據(jù)悉，張家港市水政監(jiān)察大隊還實(shí)行“法律普及知識為先、主動巡查為先、上門問需為先”的“三先”工作法，減少群眾奔波，簡化申訴案件辦理流程，對全省其他水政大隊有較強(qiáng)的借鑒意義。
江蘇還有這樣一位最美水利人——鎮(zhèn)江市水政監(jiān)察支隊支隊長韓振生。
他積極參與、推動水行政執(zhí)法重大案件集體會辦通案制度，減輕執(zhí)法人情壓力，處置案件公開、公平、公正；他自2006年至2009年，對所有執(zhí)法卷宗開展年度自查自糾、評查評審評優(yōu)，犧牲雙休日和年假，最終使鎮(zhèn)江“說理式執(zhí)法文書”試點(diǎn)工作取得成功；他深入實(shí)踐首創(chuàng)“陸治水打”工作模式，遏制非法采砂；他在遭到不法采砂分子報復(fù)、面臨生命危險時，仍奮斗在一線，堅持與黑惡勢力抗?fàn)帯?/p>
目前，“大隊學(xué)習(xí)張家港、隊員學(xué)習(xí)韓振生”的活動已在全省水政監(jiān)察隊伍中廣泛開展，有力推動著政風(fēng)行風(fēng)持續(xù)改進(jìn)，提升著水政監(jiān)察隊伍素質(zhì)。
“我身邊越來越來多的隊員，能夠熟記相應(yīng)的法律法規(guī)，在調(diào)查取證、登船查驗、詢問筆錄、簽字確認(rèn)等各環(huán)節(jié)上嚴(yán)格按程序辦事�！表n振生告訴記者。
在典型隊伍發(fā)揮示范效應(yīng)，典型人物發(fā)揚(yáng)榜樣力量之外，江蘇水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)同樣注重系統(tǒng)性、規(guī)模化發(fā)展。
多類型培訓(xùn)班的舉辦及水行政執(zhí)法技能競賽的開展，使隊員可以熟練運(yùn)用水法律法規(guī)解決工作中的問題。據(jù)統(tǒng)計，2014年共有1050人次的基層水行政執(zhí)法人員參加培訓(xùn)。
領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員也積極參與到法律知識的學(xué)習(xí)中，省水利系統(tǒng)形成從上到下齊學(xué)法的熱潮。人手一冊包含行政法規(guī)、水法規(guī)和規(guī)范性文件的匯編，成為水行政工作人員日常學(xué)習(xí)的必備材料；省級機(jī)關(guān)“萬人學(xué)法”知識競賽，成為他們加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)的“演兵場”。
軟硬施策多層防護(hù)，完備保障全力支持。江蘇以推進(jìn)水利綜合執(zhí)法改革為引領(lǐng)，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)，為依法治水工作提供有力保障，為加快江蘇水利現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)有力的執(zhí)法支撐。
采訪報道組成員：李先明、李平、陳鋒、滕紅真、安天杭、李爽、程瀛
來源：中國水利報 2015年10月13日
