噴灌 陳勝榮/攝
刷卡用水 陳勝榮/攝
管道安裝 陳勝榮/攝
□記者 陶麗琴 師曉瑩
陸良縣炒鐵村雖然地處恨虎壩灌區(qū)，但由于沒有支渠、斗渠等工程與灌區(qū)干渠對接，這里與云南大多數(shù)地方一樣，農(nóng)業(yè)用水困難。2014年6月，隨著這里列入全國灌區(qū)創(chuàng)新機制試點項目，以及大禹節(jié)水集團股份有限公司的資本入駐，炒鐵村的用水狀態(tài)徹底發(fā)生改變。
“澆地真方便，一刷卡水就流到地里�！背磋F村村委會主任孫永林欣喜地告訴記者。過去群眾澆地要到幾公里外的地方拉水，費錢費力，現(xiàn)在種地用上了“自來水”。以前村民從未見過的電磁閥井、取水計量器、墑情監(jiān)測站也從田間地頭冒了出來，十分引人注目。
刷卡灌溉、缺不缺水墑情監(jiān)測站會提示、入股陸良大禹新公司成“股東”參與收益分紅……炒鐵村村民們以前想都想不到的事情如今真實地出現(xiàn)在他們的生產(chǎn)生活中。
社會資本進入恨虎壩灌區(qū)，是陸良縣政府與大禹節(jié)水集團合作的PPP項目。由社會資本作為投入主體，承擔農(nóng)田水利建設、管理、運營，通過水費收入獲得合理回報，彌補政府投入的不足，是恨虎壩灌區(qū)創(chuàng)新機制試點項目的主要內(nèi)容。
農(nóng)田水利公益性強，長期以來由政府大包大攬，而社會資本進不來、不愿進。恨虎壩灌區(qū)試點項目如何打破這一格局？
有水用不上
政府“招親”社會資本補短板
炒鐵村地處恨虎壩灌區(qū)，有1050戶3788人，以種植馬鈴薯、玉米、烤煙為主。這里原本不該缺水，因為距其10余公里處就建有總庫容807萬立方米的恨虎壩水庫。但由于沒建支渠、斗渠等田間工程與灌區(qū)干渠相連，群眾只能守著水庫“望水興嘆干著急”。灌區(qū)雖已列入《全國中型灌區(qū)節(jié)水配套改造“十二五”規(guī)劃》，但尚未立項。
“水庫每年有350多萬立方米水用不出去，群眾卻要到4公里以外的水源地拉水灌溉，拉水成本每畝在220元以上�！标懥伎h水務局防汛抗旱技術(shù)服務中心主任王紅坤介紹說。
2014年6月5日，國務院副總理汪洋檢查指導云南水利工作時，就解決恨虎壩灌區(qū)農(nóng)田水利“最后一公里”提出“先建機制、后建工程”的總體要求。隨之水利部將恨虎壩中型灌區(qū)作為全國試點，探索建立引入社會資本和市場主體解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題。
項目區(qū)設計灌溉面積1.008萬畝，工程建設主要任務是投資2712萬元（包括吸引社會投資646萬元），新建泵站2座，鋪設干支管道243公里、田間管網(wǎng)1111公里，配套田間計量設施472套和用水自動化控制系統(tǒng)，實施微灌高效節(jié)水灌溉。
2014年12月，通過招商比選，陸良縣政府與大禹節(jié)水集團簽署《投資協(xié)議》，引入社會資本646萬元，投資、建設運營田間輸水管網(wǎng)，將恨虎壩水庫的水供到田間地頭。
記者在陸良縣政府與大禹節(jié)水集團簽署的投資協(xié)議書中看到：在社會資本總投資646萬元中，大禹節(jié)水集團投資452.20萬元，占70%，炒鐵為民農(nóng)民用水專業(yè)合作社投資193.80萬元，占30%。大禹節(jié)水集團與炒鐵為民農(nóng)民用水專業(yè)合作社注冊成立陸良大禹節(jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司，由公司負責工程建設、管理和運營。公司投資形成的固定資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸公司所有。項目運營期自交付使用之日開始計算20年。運營3年后，大禹節(jié)水集團的股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，同等條件下優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給合作社。20年的折舊提完后，產(chǎn)權(quán)無償收歸國有。大禹節(jié)水集團應保證項目運營期間正常運行，保證用水戶正常用水。
通過引入社會資本，炒鐵村1.008萬畝土地改變了長期以來用水無保障、水利工程無錢建的窘困狀況，初步實現(xiàn)了農(nóng)田水利設施完善、工程良性運行、供水有效保障、產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收等改革的預期目標，形成了社會資本參與農(nóng)田水利設施建設、運營和管理的新模式。政府、市場“兩手發(fā)力”，有效破解了農(nóng)田水利“最后一公里”問題。
群眾參與
構(gòu)建灌溉用水管理運行機制
按照“先建機制、后建工程”的要求，陸良縣在改革之初，就確立了試點項目探索建立水權(quán)分配、水價形成、節(jié)水獎勵、國有工程建管、田間工程管護、社會資本和合作社參與等7項機制。為確保機制改革和工程建管方案與群眾訴求一致，陸良縣通過召開黨員會、戶代表會、村民大會等方式，把政府的改革意圖向群眾宣傳到位，算清改革前后對比賬，讓群眾知曉改革、理解改革、支持改革、參與改革，形成共識，奠定改革推進的群眾基礎。2014年9月5日，項目區(qū)群眾依法組建了“炒鐵為民農(nóng)民用水專業(yè)合作社”，經(jīng)縣工商部門登記注冊，以合作社為平臺，把原來松散的農(nóng)民用水戶凝聚為經(jīng)營性合作組織，增添了農(nóng)民參與改革的活力和動力。
炒鐵村群眾與社會投資主體有著不同的利益訴求，如何找準利益平衡點，確保機制可行？“項目區(qū)通過‘企業(yè)+用水專業(yè)合作社=新公司’的市場合作模式，引進企業(yè)和農(nóng)民用水專業(yè)合作社，按照7∶3的比例，共同出資646萬元組建成立‘陸良大禹節(jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司’。新成立的公司作為項目區(qū)田間水利工程投資、建設、運營和管理的責任主體，投資雙方按出資比例行使權(quán)利和承擔義務�！标懥伎h水務局黨委書記王俊向記者介紹說，這種模式實現(xiàn)了群眾與企業(yè)深度融合，利益共享，風險共擔。
“合作社社員多的幾十股，少的幾股，每股500元，共籌資193萬元入股。入股的群眾也都成了股東，在管好、用好工程的同時，還能分享投資管理紅利�！比肓�10股的孫永林對項目的收益很是期待。
陸良縣政府推行PPP項目最終目的是提升灌溉服務水平，使群眾受益。雖然要考慮社會資本的合理回報，但更要考慮群眾的承受力。因此，水價的制定成為試點能否成功的關(guān)鍵。
王俊介紹說，項目區(qū)在水價制定中，打破傳統(tǒng)水價國有骨干工程計提折舊、田間工程不計折舊的水價計算規(guī)則，把引入社會資本建設的田間工程計提折舊和合理報酬納入水價成本。國有工程水價仍采用原有定價機制，社會資本投資的田間工程水價交由供用水雙方協(xié)商定價，報縣物價部門備案。
制定水價的指導思想是以群眾承受能力為基礎，企業(yè)合理贏利為基準，政府讓利為調(diào)節(jié)，找準群眾、企業(yè)和政府三方利益平衡點。
基于這樣的思路，項目區(qū)測算了兩個水價：由國有水利工程成本水價和田間工程成本水價之和構(gòu)成的全成本水價為每立方米1.28元，全成本水價扣除國有工程固定資產(chǎn)折舊因素影響的運行成本水價為每立方米0.79元�？紤]到群眾的承受能力和意愿，項目區(qū)執(zhí)行運行成本水價。
水價經(jīng)批復后，試點項目區(qū)用水合作社進行了收費公示，讓群眾知曉水價的測算標準，收水費的意義、目的和用途�！懊苛⒎矫�0.79元的水價也不低，但相比以前拉水每立方米6~9元的成本，群眾還是很樂意接受�！睂O永林的話道出了項目區(qū)群眾對這一水價的認同和支持。
風險共擔
讓社會資本愿進來、穩(wěn)得住、有回報
恨虎壩灌區(qū)PPP模式有效破解了農(nóng)田水利政府大包大攬、市場活力不足的問題。但是，社會資本進來之后，能不能穩(wěn)得住、有回報，對試點項目持續(xù)發(fā)揮效益是關(guān)鍵。
社會資本的合理回報來自水費收入。在制定水價時，是按照灌溉保證率85%、社會資本回收期7年、20年運行期公司累計可計提折舊和收益1911.8萬元、年均資本收益率為9.8%來測算的，讓資本收益率高于商業(yè)銀行貸款利率，社會資本有利可圖。
但水源工程的可供水量受自然因素影響大，投資農(nóng)田水利的回報具有較大的不確定性。比如，剛剛過去的2015年，當?shù)赜晁^多，灌溉用水很少，項目運行至今僅實收水費5252元，依靠水費收入獲得合理回報顯然有很大難度。
風險共擔是PPP具有的三大特征之一，也是社會資本“愿進來”的先決條件。陸良縣政府承諾，建立政府與投資企業(yè)風險共擔機制，在不可抗拒的自然因素情況下，投資企業(yè)資本收益和折舊之和低于7.8%時，由陸良縣人民政府補足相應缺口部分資金，降低企業(yè)投資風險。此條寫入合作的投資協(xié)議書中。
合作協(xié)議中還明確，支持大禹節(jié)水集團在項目區(qū)拓展經(jīng)營服務范圍；積極推動項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)中大戶入駐的水價由供需雙方協(xié)商確定，以此提高水費收入。
項目實施近一年來，陸良縣政府和縣水務局為使社會資本有合理的回報付出了很大努力。據(jù)陸良大禹節(jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司副總經(jīng)理孫振鵬介紹：除水費收入外，2015年公司還有四塊收入。一是代管國有工程實現(xiàn)部分收入。試點項目國家投入部分工程建成后，交由陸良公司負責管理，公司從國有工程水費收入中提取維護費和管理費。二是在陸良縣水務局的支持下，灌區(qū)內(nèi)大戶增加的2360畝的高效節(jié)水工程由公司承擔施工，合同金額287萬元，實現(xiàn)利潤32萬元。三是公司在項目區(qū)建成了300畝水肥一體化滴灌示范項目，起到了帶動作用，部分農(nóng)戶采取了膜下滴灌，公司銷售滴灌材料100萬米，實現(xiàn)利潤6萬元。四是公司已經(jīng)流轉(zhuǎn)項目區(qū)土地1000畝，租賃給三家農(nóng)業(yè)公司種植高附加值蔬菜，全部采用滴灌和微噴灌技術(shù)，用水穩(wěn)定，預計此部分將實現(xiàn)收入20萬元。
“陸良公司頭一年的運行成本約為46.8萬元，如果計入政府保底收益，本年度公司實現(xiàn)利潤預計為25萬元。”孫振鵬對企業(yè)實現(xiàn)合理的投資回報充滿信心。
“試點項目建立了退出機制，社會資本投入的工程產(chǎn)權(quán)依法享有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等權(quán)益，經(jīng)營滿三年后可以轉(zhuǎn)讓退出。”孫振鵬認為，投資恨虎壩灌區(qū)項目風險較低，風險可控。
和諧“二重唱”
實現(xiàn)政府群眾企業(yè)三方共贏
政府、市場兩手發(fā)力，讓骨干工程和田間工程實現(xiàn)“兩頭接”，解決長期困擾農(nóng)田水利的“最后一公里”問題，形成了農(nóng)田水利“有人建、有人管，費能收、壞能修”的運行模式，實現(xiàn)了政府、群眾、企業(yè)共贏。
孫永林介紹說，水利改革試點給我們村帶來的最大變化首先是用水方式、用水成本，原來群眾灌溉靠車拉馬馱，一方水的成本7到9元，現(xiàn)在只要7角9分。在改革試點的效益方面，他說：“現(xiàn)在水通了，可以增加一季冬洋芋，也就是說農(nóng)戶可以增加一倍的產(chǎn)值。我們村土地流轉(zhuǎn)原來700元一畝，現(xiàn)在水供到地里，1500元一畝老百姓都不干了�！�
據(jù)初步估算，項目實施后，灌溉成本從畝均年收入的10.37%下降到4.23%，畝均增加純收入1700多元，節(jié)約灌溉用水成本300多元；同時灌溉設施配套到田間地頭，方便了群眾生產(chǎn)，每畝可減少灌水勞動力6個以上。有了穩(wěn)定可靠的水源，農(nóng)民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就有保障，農(nóng)民增產(chǎn)增收就有依托。
從政府層面，項目區(qū)除了為群眾提供良好的灌溉服務外，最大的成效就是促進了節(jié)水。工程措施節(jié)水效果顯而易見。據(jù)測算，項目區(qū)采用高效節(jié)水灌溉措施，灌溉水利用系數(shù)可達到0.85，與傳統(tǒng)灌溉方式相比，畝均年節(jié)約水量45立方米。同時，還改善了生態(tài)環(huán)境，化肥農(nóng)藥的排放量減少20%。
改革中，建立實施初始水權(quán)分配機制，明確項目區(qū)用水總量控制指標為323.38萬立方米，畝均分到320.81立方米初始水權(quán)，年度按種植情況實施定額管理，由陸良縣水務局頒發(fā)水權(quán)證到戶。
建立了節(jié)水激勵約束機制。堅持少用少繳、多用多繳，節(jié)獎超罰、累進加價原則，在定額內(nèi)已購買但未使用的水量指標，允許在項目區(qū)內(nèi)進行水權(quán)交易，若未能交易出讓，由縣政府加價0.05元/立方米進行回購。超定額的實行階梯水價累進加價，最高可按執(zhí)行水價的200%計收。
而企業(yè)也是大贏家。據(jù)孫振鵬介紹，進入恨虎壩灌區(qū)試點項目，公司的經(jīng)營業(yè)務從過去銷售產(chǎn)品、建工程，延伸到后期服務，拓展了發(fā)展空間。這一項目得到了省水利廳的大力支持，雙方擬成立農(nóng)田水利發(fā)展基金，目前正在篩選優(yōu)質(zhì)項目，此舉措將對大禹節(jié)水集團在云南的發(fā)展起到關(guān)鍵作用。項目區(qū)建成的水肥一體化滴灌項目示范區(qū)、智能微噴灌示范區(qū)、大型噴灌機示范區(qū)，將對項目區(qū)用水和種植方式起到帶動作用，對實現(xiàn)水費收入和增加節(jié)水材料銷售起到很好的帶動作用。此外，利用成功建設試點項目帶來的良好社會效應，陸良公司還將繼續(xù)參與周邊市場的高效節(jié)水工程建設。拓展其他經(jīng)營業(yè)務將作為陸良公司未來發(fā)展的主要方向。
“我們有信心實現(xiàn)陸良公司的良性運轉(zhuǎn)�！标懥脊径麻L張戰(zhàn)祥的一句話預示著試點項目將朝著政府、群眾、企業(yè)所期望的方向持續(xù)運行。
來源：中國水利報 2016年1月1日
