河道長效管理責(zé)任牌
正在進(jìn)行河道保潔工作
江陰市月城鎮(zhèn)級河道
梁溪河畔
□劉耀祥 陳必勇 王浩淵
2007年5月，太湖藍(lán)藻事件引發(fā)的飲水危機，在今天無錫人的腦海中仍是抹不去的記憶。然而，正是源于那場水危機，無錫在水的問題上達(dá)成了前所未有的共識，采取了前所未有的舉措，河長制從無到有，參與人員從少到多，河湖變化從小到大。河長制實施近十年來，無錫人在依舊自豪于經(jīng)濟高速增長的同時，深切感受到了身邊水的變化、環(huán)境的變化。江南風(fēng)光、吳韻風(fēng)情，充滿“溫情和水”成了這座現(xiàn)代化濱水花園城市展示形象與活力的新名片。
2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議部署全面推行河長制。在河長制上升為國家戰(zhàn)略之后，筆者來到無錫，探究這項制度創(chuàng)新的產(chǎn)生緣由、運行軌跡以及發(fā)展方向。
1 水危機只是河長制產(chǎn)生的導(dǎo)火索
2007年5月，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，寬闊湖面上宛如覆蓋上了厚厚的一層綠色毛毯。就連位于湖中的無錫市自來水廠的取水口也受到波及，早起的人們在刷牙洗臉?biāo)行岬搅水愇丁Ｒ粫r間，超市的瓶裝水被搶購一空，整個城市陷入了不安。
這一事件持續(xù)發(fā)酵引發(fā)了各方高度關(guān)注，黨中央、國務(wù)院以及江蘇省委省政府都高度重視。如何化危為機？無錫在應(yīng)急處理的同時，組織開展了“如何破解水污染困局”的大討論，廣集良策。
防治水污染一時成為了官員學(xué)者研討重點，也成為了無錫街頭巷尾百姓熱議的話題。水污染治理目的不清、污染真兇不清、流域區(qū)域關(guān)系不清、部門之間協(xié)調(diào)機制不清等問題一一浮現(xiàn)。
辦法在解放思想討論中逐漸清晰：破解水環(huán)境治理困局，需要流域區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)。就單個城市而言，治河治水絕不是一兩個部門、某一個層級的事情，需要重構(gòu)頂層設(shè)計，實施部門聯(lián)動，充分發(fā)揮地方黨委和政府的主導(dǎo)作用。
當(dāng)年9月，《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》應(yīng)運而生，明確將79個河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果納入市縣區(qū)主要負(fù)責(zé)人政績考核，主要負(fù)責(zé)人也因此有了一個新的頭銜──河長。河長的職責(zé)不僅要改善水質(zhì)，恢復(fù)水生態(tài)，而且要全面提升河道功能�！掇k法》內(nèi)容涉及水系調(diào)整優(yōu)化、河道清淤與駁岸建設(shè)、控源截污、企業(yè)達(dá)標(biāo)排放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、企業(yè)搬遷、農(nóng)業(yè)面源污染治理等方方面面。
這份文件，后來被認(rèn)定是無錫實施河長制的起源。河長制成為了當(dāng)時太湖水治理、無錫水環(huán)境綜合改善的重要舉措。
河長并不是無錫行政系列中的官職，剛開始有人甚至懷疑它只是行政領(lǐng)導(dǎo)新增的一個“虛銜”，是治理水環(huán)境的權(quán)宜之計，或者說是非常時期的非常之策。
然而，文件一發(fā)，一石激起千層浪。在百姓的期待中，在嚴(yán)格的責(zé)任體系下，河長們積極作為，社會輿論高度關(guān)注，相關(guān)部門團(tuán)結(jié)治水熱情高漲，過去水環(huán)境治理中的很多難題迎刃而解。
2007年10月，九里河水系暨斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)整治工程正式啟動，封堵排污口80個，105家企業(yè)和居住相對集中的458戶居民生活污水實現(xiàn)接管入網(wǎng)。當(dāng)年，除九里河綜合整治外，無錫還對望虞河、鵝真蕩、長廣溪等湖蕩相繼實施了退漁還湖、生態(tài)凈水工程。
無錫下轄的全市5區(qū)2市立刻行動起來。一時間，無錫城鄉(xiāng)興起了“保護(hù)太湖、重建生態(tài)”的水環(huán)境治理熱潮。
一年后，無錫河湖整治立竿見影, 79個考核斷面水質(zhì)明顯改善，達(dá)標(biāo)率從53.2%提高到71.1%。這一成效得到了省內(nèi)外的高度重視和充分肯定。江蘇省政府率先決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的河長制。
河道變化同時帶來了受益區(qū)老百姓對河長制的褒獎、對河長的點贊。但決策者清醒認(rèn)識到：無錫水域眾多、水網(wǎng)密布，水污染矛盾長期積累，水環(huán)境治理不可能一蹴而就，而是一項長期而艱巨的任務(wù)。嘗到了甜頭的無錫市委市政府順勢而為。2008年9月下發(fā)文件，全面建立河長制，全面加強河（湖、庫、蕩、氿）整合整治和管理。河長制實施范圍從79個斷面逐步延伸到全市范圍內(nèi)所有河道。
2009年底，815條鎮(zhèn)級以上河道全部明確了河長。2010年8月，河長制覆蓋到全市所有村級以上河道，總計6519條（段）。
現(xiàn)如今，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要河流的一級河長，有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任二級河長，相關(guān)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)為三級河長，所在村的村干部為四級河長。各級河長分工履職，責(zé)權(quán)明確。整個自上而下、大大小小河長形成的體系，實現(xiàn)了與區(qū)域內(nèi)河流的“無縫對接”。
此外，河長制強化了河長是第一責(zé)任人，且固定對應(yīng)具體的領(lǐng)導(dǎo)崗位，即使產(chǎn)生人事變動也不影響河長履職，避免了人治的弊病，保證了治河護(hù)河的連續(xù)性，為一張藍(lán)圖繪到底奠定了制度基礎(chǔ)。
有專家指出，河長制產(chǎn)生從表面看是應(yīng)對水危機的應(yīng)急之策。細(xì)究深層次原因，水危機事件也許只是河長制產(chǎn)生的“導(dǎo)火索”。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟繁榮與水生態(tài)失衡矛盾日積月累、愈發(fā)突出。河長制催生了真正的河流代言人，其責(zé)任和使命就是改變多頭治理水環(huán)境的積弊，逐步化解積累的矛盾，順應(yīng)百姓對美好生活的新期待。
2 讓真考核為河長制落地護(hù)航
有人考證，遠(yuǎn)古時期的鯀因治水九年“功用不成 ”，而被舜帝放逐羽山；禹因治水三過家門而不入，十三年終克水患，被民眾擁戴為領(lǐng)袖。一獎一懲，問責(zé)分明。古代治水執(zhí)行簡單樸素，現(xiàn)代河長制能否收到實效，關(guān)鍵要看責(zé)任是否落實。
當(dāng)初，無錫市委市政府關(guān)于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”、全面加強河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定幾經(jīng)討論醞釀，條款清晰全面，操作性強。文件從建立機構(gòu)、加強領(lǐng)導(dǎo)，明確河長、落實責(zé)任，摸清現(xiàn)狀、科學(xué)規(guī)劃，明確目標(biāo)、分級負(fù)責(zé)，突出重點、統(tǒng)籌推進(jìn)，強化管理、嚴(yán)格執(zhí)法，協(xié)調(diào)互動、區(qū)域聯(lián)動，監(jiān)測監(jiān)控、跟蹤督查，嚴(yán)格考核、責(zé)任追究，社會發(fā)動、全民參與，完善機制、長效管理共11個方面25條進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
這份沉甸甸的文件，宛如在無錫轄區(qū)的“水網(wǎng)”上空織起了一張“責(zé)任網(wǎng)”。
在縱向上，從市委書記、市長到區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村黨支部書記、村委會主任，形成了一連串的責(zé)任鏈，一個環(huán)節(jié)脫鉤或不到位，直接影響上一級政府領(lǐng)導(dǎo)的形象和聲譽，把行政力量發(fā)揮到了極致。
在橫向上，發(fā)改、財政、水利、規(guī)劃、國土、環(huán)保、城管、公安等部門，充分利用各自政策、技術(shù)、資金、宣傳、執(zhí)法等位能，變過去的單兵作戰(zhàn)為聯(lián)合作戰(zhàn)，變“九龍分治”為“九龍合治”，啃下了一個個整治中的“硬骨頭”，把職能部門的優(yōu)勢發(fā)揮到了極致。
無錫市成立了河長制領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合管理辦公室和檢查考核小組。綜合管理辦公室由分管水利的副市長掛帥，市水利局牽頭負(fù)責(zé)河長制日常具體工作。檢查考核小組由市紀(jì)委書記掛帥，機構(gòu)設(shè)在市監(jiān)察局，負(fù)責(zé)對工作落實情況進(jìn)行督促檢查和考核問責(zé)。
此外，無錫市還配套出臺了《無錫市治理太湖保護(hù)水源工作問責(zé)辦法》《無錫市委組織部關(guān)于對市委市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》，對治污不力者實行嚴(yán)厲問責(zé)。
河長的壓力除來自行政問責(zé)外，還有一部分來源于社會監(jiān)督。目前，按照河長制管理綜合辦公室的統(tǒng)一要求，無錫市對鎮(zhèn)級以上共815條河道制作和豎立了“河長制管理公示牌”。公示牌標(biāo)明了河道基本情況、河長姓名和電話、河長職責(zé)等內(nèi)容，豎立在河岸醒目位置，廣泛接受來自社會的監(jiān)督、投訴和舉報。
對失職者敢于動真格，無疑是點燃了河長制的推進(jìn)劑。據(jù)不完全統(tǒng)計，十年中，全市因為分管河道水環(huán)境治理不達(dá)標(biāo)而遭約談的河長達(dá)17人。
如今，無錫河長制推進(jìn)與考核工作已成常態(tài)。市河長辦每年年初都要下達(dá)當(dāng)年河長目標(biāo)任務(wù)書，然后通過組織定期檢查與抽查、全面檢查與專項檢查等方式，對河長制管理工作實施分階段考核和年終考核，對考核得分和排名情況及時予以通報。
太湖邊的馬山顧家瀆河是無錫河網(wǎng)中不起眼的一條，幾年前，西村社居委書記鈕建春受命成為了這條河的河長，他說：“政府部門定期通報每條河的變化情況，所有河長與對應(yīng)的河道名單排在一起，你的河道管理情況、水質(zhì)變化情況一目了然。老百姓都知道你是這條河的河長，如果治理不好、管理不好，壓力還是蠻大的�！�
“小”河長如此，“大”河長也不例外。望虞河是無錫最大的入太湖河流，有省市兩級雙河長，江蘇省省長石泰峰就是望虞河的省級河長。他自上任履職以來就對該河環(huán)境綜合整治進(jìn)展十分關(guān)心，對望虞河重要支流九里河水質(zhì)達(dá)標(biāo)波動情況高度重視。今年11月4日，他到無錫調(diào)研，專門強調(diào)要求找準(zhǔn)污染源頭，采取斷然措施，狠抓長效管理，確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。
3 水利專業(yè)優(yōu)勢成為實施河長制的有力抓手
河長制實施初期，文件只是明確將79個河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果納入市縣區(qū)主要負(fù)責(zé)人政績考核。然而水污染的問題在河里，根子卻在岸上。綜合治理水污染，改善水環(huán)境，恢復(fù)水生態(tài)，一方面需對污染源進(jìn)行堵、疏、治，另一方面更需要對河道進(jìn)行綜合整治，提高河道水體納污自凈能力，恢復(fù)提升河道功能，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。
思路決定出路。上崗后的河長，要想真正通過綜合整治實現(xiàn)水環(huán)境持續(xù)改善，卻是一個系統(tǒng)工程，需持之以恒。河長需要行政統(tǒng)籌，同時在具體工作中充分體現(xiàn)治水治河專業(yè)精神，因河施策，有序推進(jìn)。
在實踐中，無錫通過摸索，分級形成“一河一策”，科學(xué)制定了每一條河道的綜合整治措施，分級分年度實施。除對一般性面源點源污染進(jìn)行治理外，更要抓緊推進(jìn)一些重點工程和難點工作。
無錫水利部門依托河長制，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在提升河道功能上進(jìn)行了不懈探索，形成了四條清晰路徑，成為實施河長制的有力抓手。
從水系規(guī)劃入手，擴大投入來源。對全市的水系進(jìn)行系統(tǒng)總體規(guī)劃修編，提出河道整治中的水系優(yōu)化、綜合治理、控源截污、長效管理理念，注重與生態(tài)文明城市建設(shè)、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合，制定配套資金保障政策，加大各級財政投入力度，落實好整治后長效管理經(jīng)費來源。河長制實施以來，每年因河長制工作增加的各級財政投入達(dá)4億元。
從綜合整治入手，恢復(fù)河道功能。在城市，推進(jìn)了140多條城市河道的綜合整治，溝通水系，開展河道清淤，岸線整治，著力河道水土保持。在農(nóng)村，每年對農(nóng)村河道實行輪浚制度，每年輪浚850萬立方米。全市共完成中央財政小型農(nóng)田水利重點縣（專項工程）23個，完成總投資7.44億元，開展水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水美村莊建設(shè)，極大地促進(jìn)了河道治理、生態(tài)修復(fù)，城鄉(xiāng)河道水質(zhì)、水生態(tài)明顯改善。
從攻克河湖管理熱點難點入手，不斷深化河長制管理。2010年以來，水行政主管部門累計審批各類涉河建設(shè)500余件，對涉及水系調(diào)整、主要引排通道的建設(shè)項目一律要求進(jìn)行防洪評價，對水域面積“占補平衡”依法強化監(jiān)管。水利、公安、交通等部門加強聯(lián)合執(zhí)法，依法查處了各類涉河違法行為800余起，立案查處72件，涉河水事違法行為得到有效遏制。
從提升河湖綜合效益入手，多舉措齊頭并進(jìn)。近幾年來，無錫積極推進(jìn)治太骨干、生態(tài)清淤、調(diào)水引流、藍(lán)藻綜合處置等工程建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化的防洪排澇體系基本建成，繼中心城區(qū)136平方公里城市防洪運東大包圍工程建成后，蠡湖新城、太湖新城、錫東新城也先后納入高標(biāo)準(zhǔn)城市防洪排澇體系，基本滿足防洪、航運、調(diào)水等多項功能需求。防汛決策指揮系統(tǒng)不斷完善，各市（縣）區(qū)防汛預(yù)警、調(diào)度能力延伸到鎮(zhèn)（街道）的閘站管理單元，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛信息化全覆蓋。太湖水環(huán)境治理取得階段性成效，連續(xù)十年實現(xiàn)太湖安全度夏。完成太湖生態(tài)清淤2274萬立方米，完成清淤量占全省的72%。每年調(diào)水引流在9億立方米左右，有力組織藍(lán)藻打撈，建成15座各類型藻水分離站，每年打撈大量太湖藍(lán)藻和水草，占全太湖打撈量的95%以上；積極組織科技攻關(guān)，在太湖藍(lán)藻和淤泥資源化利用上實現(xiàn)突破，太湖治理開創(chuàng)治標(biāo)治本的“無錫模式”。
4 變化從河道悄然走向人心
河長全面開展工作，簡單依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是要拿起法律的武器�！吨腥A人民共和國水污染防治法》《太湖流域管理條例》《江蘇省太湖水污染防治條例》等法律法規(guī)為河長制實施提供了強有力法律依據(jù)。
河長制的深入實施，需要水生態(tài)環(huán)境法制體系的不斷完善。河長制實施初期，無錫市委市政府確立了“治水先治河、治河先立法”的思路。2009年10月1日，《無錫市河道管理條例》正式施行�！稐l例》將河長制這一行政管理機制以地方性法規(guī)的形式更清晰地表達(dá)出來，明確了地方政府對水環(huán)境質(zhì)量的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時制定了水域占補平衡、水功能區(qū)超標(biāo)限批等規(guī)定，在水生態(tài)環(huán)境法制化管理上又邁出了積極探索力求創(chuàng)新的一步。
正是因為有了法制體系的完善，河長行使權(quán)力與履行義務(wù)更加得心應(yīng)手，水環(huán)境、水生態(tài)變化也隨之持續(xù)改善。
2008年以來，全市境內(nèi)河道水質(zhì)總體改善，43條黑臭河道得到綜合整治，153條黑臭河道列入整治計劃，79個河長制管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上，水質(zhì)較為穩(wěn)定，確保太湖每年安全度夏。據(jù)監(jiān)測，2011年無錫12個國家考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，主要飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%；2012年主要飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。2013年，全市13條主要出入湖河流監(jiān)測斷面(全年綜合判定)全部消除劣Ⅴ類，其中，有12條河流水質(zhì)符合Ⅳ類及以上標(biāo)準(zhǔn)。
目前，每一條河流水質(zhì)變化，都牽動著一個河長的心。河長制帶來的變化正悄悄發(fā)生，不僅河流變了樣，還影響到了臨河的百姓。
“以前沒人管，垃圾你扔我也扔，污水你倒我也倒�，F(xiàn)在河長沒事就來走走，河道整治好了，保潔員及時打撈垃圾，大家都不好意思亂扔亂倒了。大家開始約束自己和家人行為，碰到陌生人向河道扔垃圾也會制止。”家住堰橋的60多歲的李大媽說，“現(xiàn)在河道水環(huán)境真的變好了，感謝政府為百姓辦了一件大好事��！”
更深的影響還在岸上。隨著河長制的層層推進(jìn)，環(huán)境倒逼加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級。一批超標(biāo)排污企業(yè)被關(guān)停，有環(huán)保自覺的企業(yè)開始尋求清潔生產(chǎn)方式，循環(huán)經(jīng)濟得到發(fā)展。河長制也進(jìn)一步壯大了民間治水的信心和熱情，全市河道義務(wù)監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)、水環(huán)境監(jiān)督崗先后建立起來，機關(guān)干部、黨團(tuán)員、青年學(xué)生中宣傳環(huán)保的積極性高漲，家庭婦女廣泛參與，全市水環(huán)境治理的氛圍空前良好。
5 新一代片長站在河長肩上
水環(huán)境治理的復(fù)雜性決定了這項工作的長期性、艱巨性。一段時間后，污染源清晰、整治容易、關(guān)系簡單的河流已經(jīng)基本完成，而對于河勢復(fù)雜、污染源不明、職責(zé)界定不清、管理跨界的重點難點河流，推諉扯皮的現(xiàn)象也會不時產(chǎn)生。
此外，河長制管理工作不同地區(qū)不同河道間還存在較大的不平衡。河長履職不到位，由河長辦代替和包辦；隨著河長制全面推廣，河長分配不局限于黨政“主要負(fù)責(zé)人”導(dǎo)致執(zhí)行力下降；部分河長缺乏河道管理專業(yè)知識，影響了第一責(zé)任人作用發(fā)揮，資金落實不到位等問題依然不同程度存在。
2014年，無錫市水利局、市水利學(xué)會、市河長辦對河長制工作實施后評估。當(dāng)年12月，無錫出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化全市河長制管理工作的意見》。在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把創(chuàng)新擺在突出位置，提出了目標(biāo)、責(zé)任和管理創(chuàng)新。從2015年開始，河長制目標(biāo)計劃明確提出三年整體目標(biāo)和具體分年目標(biāo)。在問責(zé)機制上，把河長制管理考核納入各級各部門的年度考核和領(lǐng)導(dǎo)班子任期考核范疇，考核結(jié)果與干部實績和獎懲機制掛鉤，形成了推動河長制管理工作的強大內(nèi)動力。在管理創(chuàng)新上，深化河長制長效管理體系改革，進(jìn)一步完善機構(gòu)和職能，片長制管理和信息化管理體系兩項措施成為河長制的新實踐，并在全市得到推廣。
河長制衍生的片長制，是各地按照水系特征，分區(qū)分塊，建立按片管理模式，作為河長制的補充。片長由黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)部署、協(xié)調(diào)監(jiān)督本片河長開展工作。河長對片長負(fù)責(zé)，片長通過監(jiān)理工作例會、河道巡查制度，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格監(jiān)督考核，確保河道水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定改善，確保水生態(tài)環(huán)境和河容河貌質(zhì)量持續(xù)提升。片長制改變了過去河長各自為戰(zhàn)、各管一段的情形，在流經(jīng)區(qū)域較多的省級、市級、區(qū)級河道中，片長可以更好地協(xié)調(diào)好上下游、左右岸的關(guān)系，形成合力治水、協(xié)力治水的局面，不再是“各人自掃門前雪”。片長制實施以后，推諉扯皮現(xiàn)象明顯減少，水環(huán)境治理效果持續(xù)改善。
今年3月1日，無錫市委、市政府召開了全市第一個全局性大會，啟動開展新一輪太湖治理暨河道綜合整治工作。江蘇省委常委、無錫市委書記李小敏說，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，無錫最突出的是解決水環(huán)境問題。踐行綠色發(fā)展理念，無錫最需要的是加大水環(huán)境治理力度，加強水生態(tài)文明建設(shè)。市委、市政府把水環(huán)境治理放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，開始了新一輪的水治理攻堅戰(zhàn)。
毋庸諱言，今天，中國治水理念和實踐已經(jīng)站在了新的起點上。“既要金山銀山、又要綠水青山”，河長制在美麗中國建設(shè)中展現(xiàn)了中國智慧。我們有理由相信，借鑒“無錫模式”，河長制在各地生根發(fā)芽，一定能將當(dāng)代中國水生態(tài)文明提升至新的高度。
來源：中國水利報 2016年12月8日
